Microssistema de Recuperação do Crédito Fiscal - Ed.2019

Art. 40 - Lei Nº 6.830/1980 - Dispõe Sobre a Cobrança Judicial da Dívida Ativa da Fazenda Pública, e Dá Outras Providências

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Art. 40. O juiz suspenderá o curso da execução, enquanto não for localizado o devedor ou encontrados bens sobre os quais possa recair a penhora, e, nesses casos, não correrá o prazo de prescrição.

§ 1º Suspenso o curso da execução, será aberta vista dos autos ao representante judicial da Fazenda Pública.

§ 2º Decorrido o prazo máximo de 1 (um) ano, sem que seja localizado o devedor ou encontrados bens penhoráveis, o juiz ordenará o arquivamento dos autos.

§ 3º Encontrados que sejam, a qualquer tempo, o devedor ou os bens, serão desarquivados os autos para prosseguimento da execução.

§ 4º Se da decisão que ordenar o arquivamento tiver decorrido o prazo prescricional, o juiz, depois de ouvida a Fazenda Pública, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente e decretá-la de imediato. (Incluído pela Lei n. 11.051, de 2004)

§ 5º A manifestação prévia da Fazenda Pública prevista no § 4º deste artigo será dispensada no caso de cobranças judiciais cujo valor seja inferior ao mínimo fixado por ato do Ministro de Estado da Fazenda. (Incluído pela Lei n. 11.960, de 2009)

Flávia Palmeira de Moura Coelho/Rogério Campos

Comentário:

1. Considerações iniciais

Hodiernamente a concepção da execução fiscal deve ser interpretada dentro de uma perspectiva mais utilitarista, voltada à finalidade precípua de tal instrumento, qual seja a expropriação dos bens do executado, para fins de satisfazer a pretensão fazendária, consubstanciada no título executivo, o que implica uma reinterpretação do modelo de cobrança e, com isso, traz novos contornos ao manejo da execução fiscal. Se atualmente, medidas como cobranças extrajudiciais, ajuizamento seletivo e desjudicialização vêm sendo desenvolvidas por diversas Procuradorias, inclusive a PGFN, assim como alterações legislativas têm sido realizadas para facilitar a implementação de tais mecanismos como consectários dessa nova visão, pode-se dizer que o desenvolvimento do instituto da prescrição intercorrente foi um dos primeiros indícios da alteração da concepção da execução fiscal.

Com efeito, o modelo de execução fiscal que decorria da visão inicial relativa à Lei 6.830/80 não levava em consideração qualquer análise prévia de recuperabilidade e pressupunha que a satisfação do crédito fazendário – uma vez frustrado o pagamento espontâneo nas vias administrativas – decorreria, necessariamente, da utilização da ação executiva. Imaginava-se que a execução fiscal seria meio gravoso (até porque permitiria a excussão do patrimônio do devedor) e célere que, com respaldo na Certidão de Dívida Ativa, levaria a êxito das Fazendas Públicas quanto à satisfação do crédito.

Naquela ocasião, não foi concebido um modelo que mitigasse o ajuizamento e a cobrança judicial, com análise da probabilidade de êxito, de maneira que, ao longo dos anos, muitas Fazendas Públicas, diante da existência de um crédito líquido, certo e exigível decorrente da sua inscrição na Certidão de Dívida Ativa, ajuizavam execuções fiscais lastreadas em tais títulos, sem que se fizesse um juízo acerca da probabilidade de êxito da execução. O resultado desse modelo de aplicação da Lei de Execuções Fiscais foi que a maior parte das execuções fiscais se revelou ineficaz para atingir o objetivo a que se destinava.

Decerto, busca-se interpretar a Lei 6.830/80, dentro de uma concepção que a torne mais efetiva, no que se costuma denominar microssistema da cobrança do crédito fazendário, entretanto, fato é que, ao longo dos anos muitas execuções judiciais foram ajuizadas e se revelaram – no seu curso – infrutíferas, de modo que ficavam simplesmente paradas nos escaninhos do Poder Judiciário 614 , sem que houvesse qualquer movimentação útil tendente à recuperação do crédito. Segundo Marinoni, parcela da doutrina não atribuía importância à demora processual, mas para outra parte da doutrina a compreensão do direito processual civil passa pela questão da demora do processo. 615

Nesse passo, o fenômeno de que trata o art. 40 da Lei de Execuções Fiscais ora em comento consagra a modalidade de prescrição intercorrente decorrente da ausência de localização do devedor ou de seus bens. Trata-se de importante instituto para limitar a demora do processo executivo no tempo.

De acordo com o dispositivo, uma vez constatada a situação em que se observe a ausência de localização do devedor ou de bens penhoráveis, suspende-se a execução fiscal por um ano, findo o qual, caso não se tenha logrado êxito em encontrar o devedor ou seus bens, o processo é arquivado e, a partir desse momento, inicia-se a contagem para o decurso do prazo prescricional. Vale dizer que se aplica o prazo previsto na legislação material referente à prescrição do crédito.

Importa destacar que o prazo é de cinco anos, quando se tratar de crédito tributário, aplicando-se o art. 174 do CTN. Desse modo, caso a Fazenda Pública não tenha conseguido se desincumbir do ônus de localizar o devedor ou seus bens, deve ser reconhecida a prescrição intercorrente, ao final do lapso temporal de cinco anos, após o período de suspensão do crédito. É de se destacar que, corretamente, o dispositivo da LEF não trouxe o prazo prescricional, já que tal prazo depende da natureza do crédito executado.

Vale ressaltar ainda que, conforme consta no Parecer PGFN/CDA/CRJ 1.816/2013, a ocorrência de prescrição intercorrente nos processos executivos não está restrita à hipótese de ser constata ausência de localização de bens ou do devedor, ainda que o seu reconhecimento esteja expressamente previsto em tal situação.

Ademais, importa salientar que o arquivamento administrativo após o prazo de um ano de suspensão da execução fiscal não implica extinção da execução, mas, sim, apenas uma mudança de fase nos registros processuais. 616

Nota-se, portanto, diante do iter descrito no art. 40 da Lei de Execuções Fiscais, que se prevê prazo para a realização de diligências de um ano durante o qual se pressupõe que o exequente esteja atuando no sentido de trazer aos autos informações úteis ao prosseguimento da execução fiscal. O dispositivo, então, normatizou o procedimento para que se considere o estado de inércia da Fazenda Pública a ensejar o início do termo para contagem do prazo prescricional. 617

Ora, o termo inércia – que é a situação da qual decorre essa modalidade de prescrição – é assaz amplo, de modo que o dispositivo trouxe balizas com o intuito de que fosse possível, com segurança, aplicar o instituto aos processos executivos fiscais. Assim, diante da impossibilidade de localização do devedor ou de bens, é inadequada a extinção da execução fiscal, uma vez que, de acordo com o art. 40 da LEF, deve ser suspensa a execução fiscal para que o credor possa realizar diligências que, se infrutíferas, redundam no posterior arquivamento.

Nesse sentido, registra-se a Súmula 46 618 , do Tribunal Regional Federal da 4ª Região e a Súmula 6 619 , do Tribunal Regional Federal da 2ª Região. Na mesma linha entende Fredie Didier Jr., o qual alerta que, nos Juizados Especiais Cíveis, na execução de título extrajudicial, não havendo bens, a execução deve ser extinta, à luz do art. 53, § 4º, da Lei 9.099/1995, diferentemente do que ocorre na execução fiscal (e no procedimento de execução ordinário). 620

Para que seja configurada a prescrição intercorrente é imperioso que haja algum comportamento do exequente do qual decorra a paralisação do processo pelo tempo necessário para a configuração da prescrição. Isso porque, a teor do enunciado de Súmula 106 do STJ, a paralisação deve ser imputada ao credor. Desse modo, se a paralisação decorrer de motivos inerentes ao funcionamento do Poder Judiciário, não se justificaria, em princípio, a contagem do prazo. Essa visão foi acolhida no REsp 1.340.553/RS .

De acordo com o que se depreende do caput do art. 40, são condições alternativas para que seja suspensa execução fiscal – o que implica seu arquivamento provisório – a ausência de bens penhoráveis e a não localização do devedor. Conquanto o caput do dispositivo não esteja expresso nesse sentido, em princípio, a Fazenda Pública deveria ser intimada acerca da suspensão da execução, na medida que, caso se trate da primeira hipótese, teria oportunidade de se manifestar sobre eventual existência de bens penhoráveis ou, caso se trate da segunda, trazer aos autos alguma nova informação sobre a localização do devedor ou requerer o redirecionamento da execução fiscal.

Com efeito, previu-se a intimação da Fazenda Pública no § 1º do art. 40, a fim de que possa se manifestar, e essa foi uma das grandes controvérsias de que cuidou a jurisprudência pátria. Discutiu-se – e muito – se a intimação deveria ocorrer no momento da suspensão ou do arquivamento provisório (ou ainda nas duas situações. Inicialmente, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tinha se pacificado no sentido de que, se o pedido de suspensão tenha decorrido da Fazenda Pública, tal intimação, em ambos os momentos, seria desnecessária. Ademais, se a Fazenda Pública, quando não tivesse pedido a suspensão do art. 40 da LEF, fosse intimada da decisão que determinara a suspensão, não haveria necessidade de ser intimar da decisão que determinasse o arquivamento.

Tal posicionamento, contudo, sofreu modificações quando do julgamento do REsp 1.340.553/RS . Conforme se irá detalhar um pouco mais adiante, em princípio, de acordo com o STJ, é dispensável a intimação da suspensão e do arquivamento, mas a Fazenda Pública deve ter ciência de que foi constatado o estado de paralisação do feito executivo pela ausência do próprio devedor ou de seus bens, de modo que a total ausência de intimação se consubstancia um prejuízo in reipsa.

De todo modo, um dos mais importantes aspectos que se deve ter em mente quando se aborda o instituto ora em comento, é sua finalidade de estabilizar as relações sociais. Salvo nos casos de exceções constitucionais (art. 5º, XLII e XLIV e art. 37, § 5º), ninguém pode permanecer, indefinidamente, sujeito a uma obrigação. 621 A prescrição é regra, enquanto a imprescritibilidade é exceção, servindo o instituto da prescrição como mecanismo para promover a tranquilidade social. No caso da prescrição intercorrente, diferentemente da prescrição inicial para cobrança do crédito, houve o exercício da pretensão executiva, porém o que se verifica é um estado de paralisia do processo que tende ao infinito e que deve ser limitado, sob pena de se admitir a perpetuidade das lides executivas.

2. Extinção por abandono

Se, por um lado, já se afirmou aqui que a constatação inicial de ausência de localização do devedor ou de seus bens não implica a extinção da execução fiscal, senão a aplicação do iter para o reconhecimento da prescrição intercorrente, por outro, a extinção, sem resolução do mérito, por abandono do autor, não é medida incompatível com a execução fiscal. Isso porque a execução se dá em benefício do credor, de modo que, se ele deixa de tomar providências para impulsionar o executivo fiscal, é possível o reconhecimento da extinção por abandono. Não se trata da mesma situação do reconhecimento da prescrição intercorrente.

Sobre a extinção por abandono o STJ já se pronunciou em sede de recurso repetitivo e, atualmente, há dispensa de contestar e recorrer por parte da PGFN (Nota PGFN/CRJ 753/2014).

A dispensa de contestar e recorrer decorre do julgamento do Recurso Especial 1.120.097/SP , representativo de controvérsia, no qual o STJ decidiu que “a inércia da Fazenda exequente, ante a intimação regular para promover o andamento do feito e a observância dos artigos 40 e 25 da Lei de Execução Fiscal, implica a extinção da execução fiscal não embargada ex officio, afastando-se o Enunciado Sumular 240 do STJ, segundo o qual ‘A extinção do processo, por abandono da causa pelo autor, depende de requerimento do réu’. Matéria impassível de ser alegada pela exequente contumaz”. Importa ressaltar que nos embargos de declaração relativos ao mencionado recurso repetitivo, o STJ, em complemento da decisão entendeu que, na ausência de impugnação à execução pelo réu, dispensa-se a sua intimação para dizer sobre a extinção do processo nos casos de abandono da causa pelo exequente, podendo o juiz extingui-la, de ofício, desde que observados os arts. 40 e 25 da LEF.

3. Prescrição intercorrente no NCPC

O art. 921 do NCPC 622 traz as hipóteses em que o processo de execução é suspenso, na linha do art. 313 do NCPC, o qual trata da crise do processo de conhecimento. Prevê-se, no inciso III do art. 921, a hipótese de suspensão processual diante da inexistência de bens penhoráveis do executado. O § 1º do mesmo dispositivo prevê que em tal hipótese o juiz suspenderá o curso da execução fiscal pelo prazo de um ano, durante o qual a prescrição fica suspensa.

A teor do § 2º, decorrido o prazo máximo de um ano sem que seja localizado o executado ou que sejam encontrados bens penhoráveis, o juiz determinará o arquivamento dos autos, que serão desarquivados para prosseguimento da execução, se, a qualquer tempo, forem encontrados bens penhoráveis (§ 3º). Prevê, então, o § 4º, que decorrido o prazo de um ano a que alude o § 1º, sem manifestação do exequente, começa a correr o prazo de prescrição intercorrente. O § 5º do art. 921 do NCPC prevê que o juiz, após oitiva das partes, no prazo de 15 dias, poderá, de ofício, reconhecer a prescrição intercorrente.

Conforme aponta Fredie Didier Jr., é importante consignar que se suspende a execução não apenas quando faltarem bens penhoráveis, mas também quando os existentes forem insuficientes para que seja efetivada uma penhora útil. 623 Esse é o entendimento que se depreende do disposto no art. 836, caput, do NCPC, 624 que pode servir de baliza para questões relativas à utilidade da penhora.

O art. 924, V, do NCPC 625 menciona prescrição intercorrente como uma das hipóteses de extinção da execução, devendo tal norma ser aplicada em conjunto com o as regras contidas no art. 921 do NCPC. É relevante mencionar que o prazo da prescrição intercorrente também no regime do NCPC é, como ocorre nos casos da LEF, o mesmo da prescrição da ação. Sobre esse ponto registre-se o Enunciado 196 do Fórum Permanente de Processualistas Civis (FPPC) 626 , na linha do que já dispunha o Supremo Tribunal Federal na Súmula 150. 627

É interessante, ainda, mencionar o enunciado 195 do FPPC sobre a disciplina do art. 921 que enuncia que “o prazo de prescrição intercorrente previsto no art. 921, § 4º, tem início automaticamente um ano após a intimação da decisão de suspensão de que trata o seu § 1º.”

Considera-se possível que, no NCPC, seja reconhecida a prescrição intercorrente durante o período que separa as fases de conhecimento e de execução da decisão e no procedimento de cumprimento de sentença. Sobre a aplicação do instituto da prescrição intercorrente no cumprimento de sentença, há o Enunciado 194 do FPPC. 628

De acordo com Parecer PGFN/CRJ 618/2016, o art. 921 do NCPC trouxe previsão semelhante à do art. 40 da LEF. Fredie Didier considera que o NCPC generalizou o que a LEF havia regulado no âmbito das execuções fiscais, seguindo, inclusive, o modelo previsto na legislação especial. 629 A falta de bens penhoráveis impede a operação do meio expropriatório instituído pela lei para essa realização, uma vez que o sistema jurídico adotou a responsabilidade patrimonial do obrigado como princípio político (art. 391 do CC) razão pela qual foi consagrada a regra do NCPC (assim como no art. 40 da LEF). 630

Não se pode perder de vista que somente é possível penhora ou constrição patrimonial se houver bens passíveis de constrição. A suspensão da execução se fundamenta no fato de a responsabilidade do executado permitir que se atinjam bens futuros (responsabilidade patrimonial do art. 789 do NCPC), na medida em que a insuficiência patrimonial ou a insolvência do executado pode ser transitória.

Entretanto, considerando que a ausência de bens passíveis de penhora pode ser permanente e as lides não devem ser eternas, criam-se regras para delimitar o tempo tanto da suspensão como da aplicação da prescrição intercorrente. Assim, em virtude dos diversos aspectos envolvidos, entre eles a presunção de que tal situação dificilmente se modificará, criou-se o rito do art. 40 da LEF, bem como, mais recentemente, a previsão do art. 921 c/c art. 924, V, do NCPC.

Ainda tratando da prescrição intercorrente no NCPC, releva mencionar que o STJ, por meio de sua 3ª Turma, decidiu, no REsp 1.665.976/RS, em caso julgado ainda à luz do CPC/1973, pela necessidade de prévia intimação pessoal do exequente, na hipótese de suspensão da execução por ausência de bens penhoráveis, antes de o juiz pronunciar a prescrição intercorrente. Apesar de o caso ser anterior ao NCPC, o STJ, ao decidir, valeu-se do art. 40, § 2º, da LEF, aplicando-o de forma analógica à situação julgada, para firmar a tese de que, na ausência de bens penhoráveis do executado e, não tendo o juiz fixado outro prazo, suspende-se a execução por um ano, ao final do qual iniciaria a contagem do prazo prescricional, nos termos da Súmula 150 do STF. Dessa forma, registra-se que, mesmo antes da disciplina específica do NCPC, o STJ admitiu a possibilidade de prescrição intercorrente em execução de título extrajudicial regulada pelo então vigente Código de Processo Civil.

Sobre a disciplina da prescrição intercorrente em relação aos processos que aplicam o Código de Processo Civil, o STJ afetou o REsp 1.604.412/SC ao rito do art. 947 do CPC/2015, para tratar do cabimento, ou não, da prescrição intercorrente nos processos anteriores ao NCPC, bem como para analisar a questão da imprescindibilidade de intimação e de oportunidade prévia para o credor dar andamento ao processo. O STJ julgou o mencionado o Incidente de Assunção de Competência (IAC), em 27.06.2018 e, entre as teses firmadas, entendeu que “o termo inicial do prazo prescricional, na vigência do CPC/1973, conta-se do fim do prazo judicial de suspensão do processo ou, inexistindo prazo fixado, do transcurso de um ano (aplicação analógica do art. 40, § 2º, da Lei 6.830/1980.” Ademais, o STJ também fixou como tese que “o contraditório é princípio que deve ser respeitado em todas as manifestações do Poder Judiciário,...

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jusbrasil.com.br
21 de Janeiro de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1294659689/art-40-lei-n-6830-1980-dispoe-sobre-a-cobranca-judicial-da-divida-ativa-da-fazenda-publica-e-da-outras-providencias