Art. 20..C

Art. 20-C. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional poderá condicionar o ajuizamento de execuções fiscais à verificação de indícios de bens, direitos ou atividade econômica dos devedores ou corresponsáveis, desde que úteis à satisfação integral ou parcial dos débitos a serem executados. (Incluído pela Lei n. 13.606, de 2018) Parágrafo único. Compete ao Procurador-Geral da Fazenda Nacional definir os limites, critérios e parâmetros para o ajuizamento da ação de que trata o caput deste artigo, observados os critérios de racionalidade, economicidade e eficiência. (Incluído pela Lei n. 13.606, de 2018) ▪ Comentários: O ajuizamento seletivo é o procedimento de localização de bens estando regulamentado de modo a atribuir concretude ao disposto no artigo 25-C da Lei 10.522, de 2002, subvertendo a lógica da cobrança estritamente judicial, relegando ao processo executivo, exclusivamente, aquelas demandas com potencial índice de sucesso, ou quando necessária a expropriação de bens. Retiram-se dos escaninhos a massa crítica de demandas fadadas ao insucesso, com elevado custo de manutenção e expressivo impacto nas taxas de congestionamento do Judiciário, limitando-se o ajuizamento de executivos às hipóteses em que localizados bens, ao menos indícios de sua existência, direitos ou atividades econômicas, úteis à satisfação integral ou parcial dos débitos. Vincula-se, portanto, à prerrogativa prevista no artigo 16, I, b, do Decreto-lei 147, de 3 de fevereiro de 1967, que assegura o poder de promover diretamente diligências para a localização de devedores e de bens ou direitos penhoráveis, junto a qualquer órgão da administração direta ou indireta ou entidade de direito privado. Cumpre reconhecer, uma vez mais, a íntima relação do instituto com a averbação pré-executória, ferramenta essencial à alteração dos paradigmas de cobrança da Dívida Ativa da União, pilar do ajuizamento seletivo, desjudicialização e racionalização dessa atividade essencial à manutenção do Estado de Direito. É inegável a necessidade de adoção de meios alternativos à solução dos litígios, sendo indiscutível o impacto substancial das execuções fiscais nas taxas de congestionamento do Poder Judiciário, que implicam na prestação da tutela jurisdicional de forma morosa e ineficiente, perpetuando os conflitos, passando ao largo da concretização da garantia fundamental da rápida solução dos litígios (artigo 5º, LXXVIII, da Constituição Federal), bem como da eficiência, racionalidade, entre outros insculpidos no Texto constitucional. Com efeito, estudo realizado pelo IPEA 22 diagnosticou a completa ineficiência do atual modelo de cobrança judicial, em especial da execução fiscal. Isso porque o ajuizamento indiscriminado de débitos, sem verificação prévia da existência de bens a expropriar, esvaziou por completo o mecanismo de cobrança judicial da dívida ativa, que, atualmente, se resume à prática de atos meramente cartoriais, sem qualquer efeito imediato em relação à recuperação dos créditos ajuizados. Além disso, o atual modelo – ajuizamento sem indicação de bens –, transfere ao Poder Judiciário, especialmente ao oficial de justiça, a tarefa de localização de bens penhoráveis, contribuindo sobremaneira para ineficiência do processo executivo. Por essas razões, esse movimento, de aprimoramento da cobrança administrativa em detrimento do suposto monopólio jurisdicional da recuperação de créditos e solução de litígios, como se a Execução Fiscal fosse palco exclusivo para qualquer medida tendente à obtenção dos recursos, caro ao Estado, devidamente inscritos em DAU, não é novo, e inclusive foi chancelado pelo Supremo Tribunal Federal, como se demonstrará. O artigo 25 da Lei 13.606, de 2018, acrescentou os artigos 20-B, 20-C, 20-D e 20-E à Lei 10.522, de 19 de julho de 2002, alinhando a cobrança administrativa da DAU às diretrizes da OCDE, internalizando melhores práticas adotadas por seus países membros, notadamente Estados Unidos, França, Portugal, Espanha, México e Chile, trazendo mecanismos para, buscando racionalidade, eficiência e redução dos litígios judicializados, atribuir maior segurança jurídica e fortalecer a cobrança administrativa. Em suma, a lei previu que a cobrança judicial seja precedida de: (i) diligenciamento patrimonial; (ii) indicação de bens, direitos ou atividade econômica; (iii) que os bens sejam úteis à satisfação integral ou parcial do débito; ou seja, impõe-se diversos ônus ao credor para acesso ao Judiciário, necessariamente ampliando-se a fase de cobrança administrativa, sendo certo que apenas o despacho que determina a citação interrompe o fluxo do prazo prescricional. O credor, portanto, ao lado de antecipar o diligenciamento patrimonial ou busca de bens para momento anterior ao ajuizamento, passa a ter contra si o fluxo do prazo prescricional cuja interrupção dar-se-ia com o mero ajuizamento do feito. Em suma: no ajuizamento indiscriminado, para além do dever dos auxiliares da justiça de contribuírem com a localização de bens, o crédito, como regra, se sujeitaria a prazo de 1 ano de suspensão para diligenciamento, inaugurando-se mais 5 (cinco) anos para eventual reconhecimento da prescrição intercorrente, a teor do regramento do artigo 40 da Lei 6.830, de 1980 – Lei de Execuções Fiscais. Evidente o agravamento ou oneração da posição do credor no panorama do ajuizamento seletivo. Há, aqui, inegável agravamento ou oneração do credor no trato do prazo prescricional, em favor do devedor, que não será interrompido por ausente ajuizamento, nada obstante se reconheça que tal se dará em manifesto benefício à segurança jurídica e rápida solução dos litígios, sem necessidade de acesso ao Judiciário, pelo reconhecimento administrativo da prescrição, ao menos, seis anos antes do que seria se ajuizado o feito, previamente sabido que fadado ao insucesso e à extinção pelo artigo 40 da LEF. Como já dito nos comentários ao artigo 20-B da Lei 10.522, de 2002, esses ônus atribuídos ao credor demandam sejam previstas prerrogativas ou instrumentos que assegurem o interesse público e o crédito tributário, indisponível por natureza, formando um modelo adequado e equilibrado de cobrança administrativa, aderente ao Texto constitucional segundo reiteradas decisões do Supremo Tribunal Federal, sendo certo concluir que o afastamento de um desses mecanismos importará na ruptura do novo paradigma proposto pela novel legislação. Para atender aos ônus trazidos pela legislação, nesse contexto louvável, a iniciativa do legislador de não impô-los desde logo a todos os entes da federação, limitando-os à Dívida Ativa da União, é inegável a necessidade de investimentos maciços em tecnologia e adoção de medidas de contingenciamento e transição, sob pena de restar materialmente negado o acesso ao Poder Judiciário. A Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, por meios da Portaria 396/2016, que instituiu o Regime Diferenciado de Cobrança de Créditos – RDCC, e da Portaria MF 293, de 12 de junho de 2017, que estabeleceu os critérios para classificação dos créditos inscritos em Dívida Ativa da União, antecipou-se à medida, permitindo, mediante maciços investimentos em tecnologia da informação e o desenvolvimento de expertise em manipulação de grandes volumes de dados identificar o patrimônio dos devedores com elevado grau de precisão, a formação de cenário fértil à evolução legislativa, alterando o paradigma de cobrança do crédito público, atraindo à fase administrativa maiores desdobramentos. Com a integral classificação do estoque da Dívida Ativa da União, segundo critérios matemáticos preestabelecidos tendentes a medir o grau de recuperabilidade do crédito, é possível saber, previamente, se um devedor possui bens, direitos ou atividade econômica que permitam inferir se o ajuizamento do executivo fiscal é, de fato, a melhor estratégia de recuperação, sob o aspecto do próprio custo-benefício da medida. Isso porque, caso o devedor não possua qualquer indício de bens ou direitos a expropriar, o ajuizamento da execução fiscal não trará qualquer perspectiva de recuperação da dívida e servirá apenas para congestionar o Poder Judiciário e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, com elevados custos ao ente e prejudicando a prestação da tutela jurisdicional como um todo. Insista-se que o modelo assegura o exercício ao direito de livre acesso ao Judiciário, havendo, se muito, mero diferimento do controle judicial do ato de indisponibilidade, sendo certo que o fundamento para a sua prática, inscrição em DAU, é precedida de rigoroso controle estatal de legalidade, consubstanciado na presunção de liquidez e certeza ex vi lege que emana do título averbado. Tem-se como pano de fundo o núcleo da Lei 6.830, de 1980, no que se refere aos atributos de liquidez, de certeza e de exigibilidade que informam a certidão de dívida ativa. Não se pode olvidar, portanto, que a medida está inserida no contexto de limitação ou condicionamento de livre e irrestrito acesso ao Judiciário pela Fazenda Nacional, postulado de envergadura constitucional, direito e garantia fundamental assegurados no artigo 5º, inciso XXXV, da CF, erigido à estatura de cláusula pétrea pelo constituinte originário, solidificado segundo o manto de que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Somos da opinião, inclusive, de que se trata de hipótese qualificada pelo legislador ordinário de condição da ação, justificando-se sob o prisma do interesse de agir, na modalidade utilidade/necessidade. Registre-se, por fim, como resultado dessa política institucional que restará cristalizada no dispositivo em comento, que, ainda obstante o arquivamento de mais de um milhão e meio de executivos fiscais, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional dobrou a arrecadação no ano subsequente à implementação da medida, tendo atingido resultados 450% maiores em estratégias de cobrança relacionadas à execução forçada. “Considerando-se as grandes rotinas que compõem o processo de execução fiscal promovido pela PGFN, percebe-se que o cumprimento da etapa de citação constitui um imenso gargalo inicial. Apenas 3,6% dos executados apresentam-se voluntariamente ao juízo. Em 56,8% dos processos ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citação, e em 36,3% dos casos não há qualquer citação válida. Como a citação ocorre por edital em 9,9% dos casos, pode-se afirmar que em 46,2% dos executivos fiscais o devedor não é encontrado pelo sistema de Justiça. […] Ao cruzar a quantidade de ações nas quais ocorre pelo menos uma tentativa inexitosa de citação com o universo de executivos fiscais nos quais o devedor não é encontrado pelo sistema de Justiça, chega-se à conclusão de que a localização imediata do executado é fundamental para o êxito da citação pessoal. Quando o devedor não é encontrado logo na primeira tentativa, as chances de que venha a ser localizado posteriormente caem para pouco mais de um terço. Em 15. 7% dos casos há penhora de bens, mas apenas um terço dessas penhoras resulta da apresentação voluntária de bens pelo devedor. Em somente 3, 8% dos processos de execução fiscal ocorre algum tipo de objeção de preexecutividade, e apenas 6,5% dos devedores opõem embargos à execução. Caso a Justiça Federal logre penhorar bens do devedor, a probabilidade destes satisfazerem integralmente os interesses da União tende ao irrisório. Somente 2,8% das ações de execução fiscal resultam em algum leilão judicial, com ou sem êxito. Do total de processos, em apenas 0,3% dos casos o pregão gera recursos suficientes para satisfazer integralmente o débito, enquanto a adjudicação dos bens do executado extingue a dívida em 0.4% dos casos. Pouco mais de três quintos dos processos de execução fiscal promovidos pela PGFN vencem a etapa de citação. Desses, 22,7% conduzem à penhora, mas somente 17,2% das penhoras resultam em leilão. Nas entrevistas realizadas ao longo da pesquisa, os diretores de secretaria e serventuários da Justiça responsáveis pela etapa do leilão demonstraram profundo desalento com a complexidade dos atos administrativos e judiciais necessários à realização de um leilão, que são extraordinariamente burocráticos, demandam muito trabalho e são de pouca efetividade. Como resultado, muitas das varas da Justiça Federal implantadas nos últimos cinco anos jamais realizaram qualquer pregão”. Disponível em: [repositorio.ipea.gov.br/bitstream/11058/887/1/livro_custounitario.pdf].

Microssistema de Recuperação do Crédito Fiscal: Comentários às Leis de Execução Fiscal e Medida Cautelar

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