1.4. Suspensão, pelo Senado, da Execução da Norma Declarada Inconstitucional

1.4. Suspensão, pelo Senado, da Execução da Norma Declarada Inconstitucional A primeira e importante eficácia reflexa e anexa, decorrente da decisão do STF que declara, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma norma, é a de propiciar a suspensão da sua execução pelo Senado. Segundo dispõe o art. 52, X, da CF/1988, compete privativamente ao Senado Federal “suspender a execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do STF”. O instituto da suspensão foi introduzido pela Carta de 1934, por iniciativa de Prado Kelly, que, mais tarde, como Ministro do Supremo, explicou a razão da proposta: “A jurisprudência pacífica do STF negava a extensão a outros interessados dos efeitos das suas decisões. O julgado estava, como é de communis opinio, adstrito à questão focalizada pela Corte. Só em habeas corpus (impetrado o primeiro deles pelo Conselheiro Rui Barbosa, para assegurar a liberdade de reunião em praça pública) se admitiu a extensão da medida erga omnes. Então, acudia naturalmente aos estudiosos dos fatos jurídicos a conveniência de instituir-se meio adequado à pronta suspensão dos efeitos, para terceiros, das leis e regulamentos declarados inconstitucionais pela Suprema Corte. Foi uma inspiração de ordem prática. Mas a fórmula adotada pela Constituinte de 1934 obedecia, ainda, a razões de ordem técnica. O regulamento, a lei, podiam provir da união, dos Estados-Membros ou dos Municípios. Se se aguardasse a revogação, para alcance geral, de norma eivada de inconstitucionalidade, escaparia ao Legislador Federal o ensejo, em muitos casos, de corrigir os defeitos estranhos à sua competência, como, por exemplo, os da órbita estadual ou municipal”. 1 Embora se questionem, doutrinariamente, vários aspectos do instituto, estabeleceu-se consenso quanto ao seu conteúdo essencial, que, ressalvado o que adiante se fará ver a respeito dos seus limites atuais, 2 permanece o mesmo desde 1934: a suspensão da execução da norma, pelo Senado, confere eficácia erga omnes à decisão do STF que, em controle difuso, declarou a sua inconstitucionalidade. 3 A Resolução do Senado tem, portanto, natureza normativa, já que universaliza um determinado status jurídico: o do reconhecimento estatal da inconstitucionalidade do preceito normativo. “Ao suspender a execução da norma questionada”, escreveu Paulo Brossard, o Senado “faz valer para todos o que era circunscrito às partes litigantes, confere efeito geral ao que era particular, em uma palavra, generaliza os efeitos de uma decisão singular”. 4 “Com efeito”, explica, “entre o sistema americano do julgamento in casu, e o sistema europeu do julgamento in thesi, o constituinte de 1934, sem abandonar o sistema de inspiração norte-americana, tradicional entre nós, deu um passo no sentido de aproveitar algo da então recente experiência europeia; fê-lo conferindo ao Senado, órgão político, então denominado de ‘coordenação entre poderes’, a faculdade de, em face de e com base em julgamento definitivo do STF, que vincula apenas os litigantes, estender os seus efeitos, obviamente no que tange à inconstitucionalidade da norma, a quantos não foram parte no litígio, mediante a suspensão da lei ou decreto”. 5 Não se pode confundir o instituto da suspensão da norma com o da sua revogação. A norma revogada deixa de incidir a partir de sua revogação, mas incidiu validamente sobre os suportes fáticos ocorridos durante a sua vigência. Isso significa que, mesmo depois da sua revogação, a norma pode e deve ser aplicada pelo juiz, pelo administrador público e por quem mais tenha de apreciar controvérsias sobre fatos jurídicos anteriores. No caso de suspensão por inconstitucionalidade, as consequências são diferentes. A norma inconstitucional é nula desde a origem e, como tal, nunca teve aptidão para operar o fenômeno da incidência. É norma que nunca incidiu de modo juridicamente eficaz. Assim, a declaração de sua inconstitucionalidade pelo Supremo, na via do controle difuso, importa o reconhecimento judicial, vinculante para as partes, de que, no caso examinado, não ocorreu a incidência. A Resolução do Senado que “suspende a execução” opera a universalização dessa consequência: importa reconhecimento estatal de que a norma em questão jamais teve aptidão para incidir, e, portanto, jamais incidiu eficazmente em qualquer situação. 6 É como se houvesse uma “revogação” ex tunc. Em decorrência disso, aos aplicadores do direito já não será dado invocar a norma suspensa, nem em relação a suportes fáticos que venham a ocorrer a partir da suspensão, nem em relação a fatos ocorridos no passado. Em suma: havendo revogação, a norma deixa de incidir ex nunc; havendo inconstitucionalidade, a não incidência é ex tunc. Pode-se afirmar, portanto, que, relativamente ao futuro, tanto a norma revogada quanto a suspensa não incidem; porém, relativamente ao passado, a norma revogada incidiu, enquanto a norma suspensa, porque inconstitucional, não incidiu legitimamente. Voto proferido no MS 16.512 , rel. Min. Oswaldo Trigueiro, RTJ 38/16. Item 1.7 Clève, Clémerson Merlin. A fiscalização abstrata de constitucionalidade no direito brasileiro. 2. ed. São Paulo: Ed. RT, 2000. p. 116; Mendes, Gilmar Ferreira. Controle de constitucionalidade – Aspectos jurídicos e políticos. São Paulo: Saraiva, 1990. p. 207. Brossard, Paulo. O Senado e as leis inconstitucionais. Revista de Informação Legislativa. vol. 13. n. 50. p. 61. Brasília: Senado Federal, abr. 1976. Idem, p. 61. Sobre o tema, o Senador Accioly Filho escreveu: “Embora revogada a lei, ela produz efeitos latentes ou manifestos, está à mão no arsenal normativo para ser empregada a qualquer ato jurídico produzido em sua vigência. Suspensa, no entanto, a sua execução, ela se declara inexistente, não pode ser executada, isto é, cumprida, como se nunca tivesse existido. A revogação importa reconhecer a vigência, dar validade ao que vigorou, emprestar força ao que se revoga durante o tempo que existiu. A suspensão por declaração de inconstitucionalidade, ao contrário, vale por fulminar, desde o instante do nascimento, a lei ou o decreto inconstitucional, importa manifestar que essa lei ou decreto não existiu, não produziu efeitos válidos. A revogação, ao contrário disso, importa proclamar que, a partir dela, o revogado não tem mais eficácia. A suspensão por declaração de inconstitucionalidade diz que a lei ou decreto suspenso nunca existiu, nem antes nem depois da suspensão” (Parecer 154, de 1971, da Comissão de Constituição e Justiça do Senado. Revista de Informação Legislativa. vol. 12. 48. p. 268. Brasília: Senado Federal).

Eficácia das Sentenças na Jurisdição Constitucional

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1.4. Suspensão, pelo Senado, da Execução da Norma Declarada Inconstitucional

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