2.2 Natureza do Processo nas Ações de Controle Abstrato

2.2 Natureza do Processo nas Ações de Controle Abstrato Se considerarmos os três elementos básicos da atuação do fenômeno jurídico– ou seja, a norma abstrata, o suporte fático de sua incidência e a norma individualizada (relação jurídica) que daí surge –, poderemos identificar algumas notas distintivas entre (a) a função jurisdicional exercida comumente pelo Poder Judiciário na solução de conflitos de interesses concretizados e (b) a que se desenvolve nos processos de controle abstrato de constitucionalidade. No primeiro caso, a função jurisdicional é concebida como atividade destinada a atuar sobre o suporte fático e a norma individualizada, dirimindo controvérsias a respeito do surgimento ou não da relação jurídica, ou sobre a existência ou o modo de ser de direitos subjetivos, de deveres ou de prestações. No segundo, faz-se atuar a jurisdição com o objetivo de tutelar não direitos subjetivos, mas, sim, a própria ordem constitucional, o que se dá mediante solução de controvérsias a respeito da legitimidade da norma jurídica abstratamente considerada, independentemente da sua incidência em específicos suportes fáticos. O processo e julgamento da ação direta de inconstitucionalidade e da ação declaratória de constitucionalidade estão disciplinados pela Lei 9.868/1999, cujas linhas essenciais já se encontravam traçadas pela jurisprudência e pelo Regimento Interno do STF. O processo tem natureza objetiva. Nele não figuram partes, no sentido estritamente processual, mas entes legitimados a atuar institucionalmente, sem outro interesse que não o da preservação do sistema de direito. Conforme orientação firmada e reafirmada pelo STF, “o controle normativo de constitucionalidade qualifica-se como típico processo de caráter objetivo, vocacionado exclusivamente à defesa, em tese, da harmonia do sistema constitucional. A instauração desse processo objetivo tem por função instrumental viabilizar o julgamento da validade abstrata do ato estatal em face da Constituição da República. O exame de relações jurídicas concretas e individuais constitui matéria juridicamente estranha ao domínio do processo de controle concentrado de constitucionalidade. A tutela jurisdicional de situações individuais, uma vez suscitada a controvérsia de índole constitucional, há de ser obtida na via do controle difuso de constitucionalidade, que, supondo a existência de um caso concreto, revela-se acessível a qualquer pessoa que disponha de interesse e legitimidade (CPC, art. 3.º)”. 1 A natureza objetiva do processo e a sua finalidade de tutelar a ordem jurídica abstratamente considerada determinam consequências procedimentais significativas. Relativamente a ele, “em regra, não se deve reconhecer, como pauta usual de comportamento hermenêutico, a possibilidade de aplicação sistemática, em caráter supletivo, das normas concernentes aos processos de índole subjetiva, especialmente daquelas regras meramente legais que disciplinam intervenção de terceiros na relação processual”. 2 Não se admite intervenção de terceiros (arts. 7.º e 18 da Lei 9.868/1999), nem em forma de assistência ou litisconsórcio, 3 salvo litisconsórcio ativo entre os próprios legitimados constitucionalmente a promover a ação. 4 Todavia, faculta-se ao relator, considerando a relevância da matéria e a representatividade do interessado, colher a manifestação, no processo, de outros órgãos ou entidades (arts. 7.º, § 2.º, e 20, § 1.º, da Lei 9.868/1999), que poderão alinhar-se à tese de procedência ou de improcedência. 5 O interesse de agir só existe se e enquanto estiver em vigor o preceito normativo cuja legitimidade estiver sendo questionada, pelo que restará prejudicada a ação por perda de objeto se, antes do seu julgamento, ocorrer a sua revogação. É nesse sentido a jurisprudência do STF em relação à ADI, 6 isso “independentemente da verificação dos efeitos concretos que o ato haja produzido, pois eles têm relevância no plano das relações individuais, não, porém, no do controle abstrato de normas”. 7 Por igual motivo, não será admitida a ação “com o fito de obter-se declaração de inconstitucionalidade em abstrato em face de Constituição revoga- da”, uma vez que, “em se tratando de leis anteriores à Constituição vigente, não há que se cogitar – como tem entendido o STF – de inconstitucionalidade, mas, sim (e se for o caso), de revogação, matéria estranha à representação por inconstitucionalidade”. 8 O controle abstrato dessas normas pré-constitucionais somente será cabível por ADPF, para evitar ou reparar lesão a preceito fundamental (art. 1.º, parágrafo único, I, da Lei 9.882/1999). Entretanto, é cabível a ADC em relação a norma anterior, para declarar a sua recepção (ou seja, a sua legitimidade e a sua vigência) em face do regime constitucional superveniente, bem como a ADI para declarar a inconstitucionalidade superveniente de norma recepcionada. Se a norma atacada for de vigência temporária, o exaurimento da sua eficácia acarretará, igualmente, prejuízo ao julgamento da ação direta contra ela proposta. Assestada contra medida provisória, restará prejudicada a ação se tal medida não for convertida em lei, seja por ter sido explicitamente rejeitado o projeto de conversão, seja pela ausência de deliberação parlamentar no prazo constitucional. 9 Situação peculiar ocorre quando a medida provisória atacada vem a ser revogada por outra, ainda não convertida em lei. Segundo a jurisprudência do STF, 10 “quando medida provisória ainda pendente de apreciação pelo Congresso Nacional é revogada por outra, fica suspensa a eficácia da que foi objeto de revogação até que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a medida provisória revogadora, a qual, se convertida em lei, tornará definitiva a revogação; se não o for, retomará seus efeitos a medida provisória revogada pelo período que ainda lhe restava para vigorar”. Nessas circunstâncias, se a medida provisória revogada tiver sido objeto de ação direta, fica suspenso o respectivo processo no mesmo período de suspensão da eficácia da norma atacada, resultando prejudicado se for confirmada por lei a revogação, ou retomando o curso em caso contrário. O Advogado-Geral da união tem a função institucional de defender o ato normativo impugnado (art. 103, § 3.º, da CF/1988), sendo chamado a intervir em ADI para fazer as vezes de sujeito passivo da relação processual (art. 8. da Lei 9.868/1999). ADI 1.434-0, Min. Celso de Mello, RTJ 164/506. STF, ADI 1.254 , Min. Celso de Mello, RTJ 170/801. STF, Pleno, ADI 1.286 , rel. Min. Ilmar Galvão, RTJ 164/895; STF, Pleno, ADI 29 (AgRg nos EI), rel. Min. Marco Aurélio, RTJ 139/373. STF, ADI 807 , Min. Celso de Mello, RTJ 150/55. Os terceiros atuam, nesses casos, na condição de amicus curiae, podendo, se assim admitir o Tribunal, promover sustentação oral (QO na ADI 2675 e na ADI 2777 , j. 26.11.2003, rel. Min. Cezar Peluso). STF, Pleno, ADI 709-2, rel. Min. Paulo Brossard, RTJ 154/401. STF, Pleno, ADI 539-1 , rel. Min. Moreira Alves, RTJ 152/739. STF, Pleno, Rp 1.016, rel. Min. Moreira Alves, RTJ 95/993. Abre-se exceção, com justificadas razões, para a hipótese em que a mudança do parâmetro constitucional ocorre no curso da ação e em que a norma objeto de impugnação continua produzindo efeitos, caso em que não se justifica a extinção do processo na ADI. Nesse sentido decidiu o STF, por maioria, na ADI 2.158 , Min. Dias Toffoli, DJ 16.12.2010. STF, Pleno, ADI 534 -1, rel. Min. Celso de Mello, RTJ 152/731. STF, Pleno, ADI 534 , rel. Min. Celso de Mello, RTJ 152/731.

2.2. Natureza do Processo nas Ações de Controle Abstrato - 2. Eficácia das Sentenças nas Ações de Controle Abstrato de Constitucionalidade

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