Manual de Direito Administrativo - Ed. 2021

Capitulo 13. Controle da Administração Pública - C) O Controle Sobre a Ação Administrativa do Estado

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C) O controle sobre a ação administrativa do Estado

13.1. A sujeição da Administração Pública ao Direito e a relevância da atividade de controle

A Administração Pública e o Direito: esses dois dados constituem importantes elementos componentes da vida em sociedade, acompanham a história das instituições estatais desde seus primórdios e se apresentam em constante evolução.

A instituição estatal é umbilicalmente ligada ao direito, e vice-versa 1 . O Estado se sustenta pelo direito e põe, ou dispõe, o próprio direito. É este, aliás, o entendimento que se extrai da obra do alemão Kriele:

Portanto, nós temos haver aqui com uma confrontação dialética típica. O Poder advém do Direito, e o Direito advém do Poder. No entanto, as duas frases, as quais aparentam excluir-se mutuamente, são corretas. Os órgãos estatais decidem sobre o que é Direito, mas eles o fazem com base na atribuição jurídica de competências. As normas de organização, as quais decidem sobre as formas de atribuição de competência, também podem ser modificadas, mas somente pelos órgãos competentes e nos respectivos procedimentos previstos 2 .

Especialmente pela difusão dos ideais propalados pelos revolucionários franceses e norte-americanos do Século XVIII, tornou-se ponto marcante no desenvolvimento da estrutura jurídica ocidental o reconhecimento de que todos os poderes atribuídos ao Estado, todos os deveres e restrições impostos aos cidadãos pelo ente estatal, somente se justificam legitimamente por regras de direito validamente postas em vigência 3 .

Uma vez implantado o princípio da legalidade, o direito (como sistema normativo) passa a obrigar a todos, inclusive o próprio Estado.

A lei, na condição de regra de conduta que prescreve ou proíbe determinados comportamentos, projeta seus efeitos sobre a vida dos cidadãos individual ou coletivamente considerados, assim como sobre a ação do Estado, que passa a ter de respeitar o paradigma legal, justamente para que não tenha seus próprios atos contestados pelos cidadãos, mantendo assim sua autoridade pelo próprio direito.

Sundfeld retratou tal panorama:

Sendo expressão da vontade geral, a lei impor-se-á ao próprio Estado, quando este se ocupar do Governo e da Justiça. Nisto consiste a superioridade da lei: na virtude de ser superior – e, portanto, de condicionar – aos atos administrativos e às sentenças. Desse modo, estabelecendo-se uma hierarquia entre a lei e os atos de sua execução (atos administrativos e sentenças), criam-se os meios técnicos indispensáveis ao funcionamento da separação dos Poderes 4 .

Imposta a exigência de atuação legal ou lícita do Estado, decorre naturalmente a necessidade de atuação lícita da Administração Pública, conjunto de órgãos e agentes estatais responsáveis pelo exercício da função administrativa do Estado.

Não se discute mais, no âmbito dos Estados ocidentais contemporâneos, que o Estado, assim como o indivíduo, deve ele próprio respeito ao direito vigente, ainda que seja ele, e talvez por isso a fortiori, quem por si mesmo produz o direito, normalmente em uma forma de representação da vontade popular.

Poderiam parecer prescindíveis tais considerações, de tão óbvias que se apresentem.

Ocorre, porém, que é a partir da implantação dos princípios basilares do Estado de Direito, em especial do princípio da legalidade, que se constitui a ideia de submissão do Estado à própria lei, ou, mais adequadamente, ao direito 5 .

Mais: é nesse momento que se reúnem as condições propícias ao surgimento das noções iniciais do que constituiria mais tarde o ramo do direito chamado Direito Administrativo 6 .

É a partir do respeito ao princípio da legalidade, ademais, que se constata outra importante assertiva, a qual constitui propriamente a base do controle de legalidade dos atos da Administração Pública: a atuação do Poder Público com desrespeito ou violação em relação aos parâmetros legais acarreta a invalidade jurídica dos atos, omissões, ou posturas adotadas. Ou seja, a ilegalidade do comportamento implica a possibilidade de se declarar formalmente sua invalidade jurídica e, com isso, adotar providências que garantam sua extirpação do mundo jurídico, a provável eliminação de seus efeitos e ainda a própria produção de efeitos contrários, tal como preconizado no ordenamento jurídico.

Desse modo, a lei (o direito) passa a constituir fator que condiciona a validade (a correção) da atuação estatal.

Essas noções não se podem abandonar porque consistem em pressupostos indispensáveis ao entendimento da própria atividade de controle da Administração Pública, íntima e imprescindivelmente ligada ao princípio da legalidade.

Somente com a implantação do princípio da legalidade 7 torna-se possível submeter a ação administrativa do Estado à obediência de regras estabelecidas formalmente. Tais regras, por sua vez, passam a ser condicionantes da validade de todo e qualquer ato estatal.

A inobservância do ordenamento acarreta, então, a possibilidade de se invalidar o ato estatal prolatado de maneira viciada. Por certo, de nada adiantaria que se reconhecesse o dever do Estado de atuação conforme o direito, se o próprio direito não dispusesse sobre determinados mecanismos que, conferindo poderes a órgãos de controle, permitissem o desencadeamento de atos e procedimentos de análise da licitude dos atos estatais, cuja finalidade precípua é a de reconduzir a Administração ao caminho juridicamente válido.

A atividade de controle de legalidade dos atos da Administração Pública consiste, portanto, exatamente na verificação de conformidade dos atos estatais em relação ao ordenamento jurídico em vigor e se revela, assim, como um mecanismo de garantia da legalidade, na medida em que visa à manutenção da autoridade do ordenamento em face do próprio Estado.

Di Pietro expressou a relação existente entre o controle da Administração Pública e a obediência aos princípios impostos pela ordem jurídica:

A finalidade do controle é a de assegurar que a Administração atue em consonância com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade, finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determinadas circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa 8 .

Vale ressaltar que adotamos aqui uma concepção ampla do controle da Administração Pública, tal como trazida por Medauar:

Para fins de estudo do controle incidente sobre a Administração Pública e seus agentes, mostra-se viável partir da noção essencial apresentada por Forti, Bergeron e Giannini, no sentido de verificação da conformidade de uma atuação a determinados cânones 9 .

A acepção que se adota neste trabalho é, portanto, a que considera o controle como atividade que se exerce pela análise dos atos da Administração Pública e seu cotejo com o direito vigente.

É relevante ainda esclarecer que a expressão controle de legalidade pode ser utilizada como sinônimo de outras, tais como: controle de validade, controle de conformidade com o direito, controle de licitude ou controle de juridicidade.

Abordemos agora, nos próximos tópicos, o estudo das espécies de controle que são exercidos sobre a Administração Pública.

13.2. Disciplina legal do controle e desburocratização das atividades estatais

O controle da Administração Pública é referido de modo especial no Decreto-Lei 200/1967. Trata-se de diploma legal ainda vigente que traz importantes normas sobre a organização e o funcionamento da Administração Pública na esfera federal.

Segundo o seu art. 6º, as atividades da Administração Federal obedecerão aos seguintes princípios fundamentais: (i) planejamento; (ii) coordenação; (iii) descentralização; (iv) delegação de competência; (v) controle.

Sobre o conteúdo do controle a ser exercido, diz o DL 200/67 que o controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente (art. 13):

a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da observância das normas que governam a atividade específica do órgão controlado;

b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares;

c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria.

Não se olvide, porém, que o próprio legislador já reconhece a necessidade de se evitar a criação de mecanismos de controle meramente formais, que tornem essa atividade excessivamente burocrática:

Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.

Ainda no que toca à desburocratização das atividades públicas e, em especial, das atividades de controle, vale citar a recente promulgação da Lei 13.726/2018, que traz diversas disposições nesse sentido. Essa lei é parte do processo de desburocratização estatal que se busca 10 . Regula primordialmente a relações entre Estado e cidadão, mas certamente trará efeitos também para as atividades de controle da Administração Pública.

13.3. Classificação (espécies de controle)

As atividades de controle sobre a Administração Pública podem ser classificadas por diversos critérios. Não se trata propriamente de ser relevante memorizar a classificação de modo mecânico. A relevância dessa classificação, como aliás, de todas as classificações teóricas, está em compreender as distinções entre os métodos, o alcance e os efeitos jurídicos dessas atividades que se classificam.

Com esse norte, de compreender a relevância jurídica das classificações e as distinções significativas entres as espécies de controle identificadas, iniciamos esse estudo.

13.3.1. Quanto ao órgão controlador

Com base no critério da identificação do órgão controlador, é possível classificar o controle em:

a) administrativo;

b) legislativo;

c) judicial.

Assim, nomeia-se a espécie de controle de acordo com o órgão que exerce essa função. Obviamente, se é o Poder Executivo que exerce o controle, nomeamos essa atividade de controle administrativo. Se o controle é exercido pelo Poder Legislativo, trata-se de controle legislativo. E finalmente se é o Poder Judiciário quem exerce o controle trata-se de …

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24 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1339456753/capitulo-13-controle-da-administracao-publica-c-o-controle-sobre-a-acao-administrativa-do-estado-manual-de-direito-administrativo-ed-2021