Direito Constitucional

8. Reclamação Constitucional

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8. RECLAMAÇÃO CONSTITUCIONAL

v DOUTRINA

Conceito e finalidade

“Muito se discute acerca da natureza jurídica da reclamação constitucional. Há quem entenda se tratar de medida administrativa, assemelhada à correição parcial. Outros a identificam como espécie recursal ou, ainda, sucedâneo recursal. Há, também, aqueles que nela vislumbram o exercício do direito de petição e outros que a classificam como mero incidente processual. Por fim, parte da doutrina atribuía à reclamação a natureza jurídica de remédio processual.

Atualmente, a doutrina majoritária entende que a reclamação constitucional tem natureza jurídica de ação, pois seu manejo está sujeito ao preenchimento das condições da ação e à presença dos pressupostos processuais.

Gilmar Mendes, 1 após demonstrar a dificuldade na definição da natureza jurídica do instituto da reclamação, conclui haver uma tendência a tipificá-la como ação. Para ele ‘a definição de sua natureza jurídica não constitui tarefa fácil, por inexistir consenso na doutrina e na jurisprudência. Pacificado está somente o entendimento de se tratar a reclamação de medida jurisdicional, pondo fim à antiga discussão de que a reclamação constituiria mera medida administrativa. Tal entendimento se deu quando o instituto era identificado com a correição parcial, mas, como explicita Marcelo Navarro Dantas, o fato de a jurisprudência do STF reconhecer, na reclamação, seu poder de produzir alterações em decisões tomadas em processo jurisdicional e da decisão em reclamação produzir coisa julgada confirma seu caráter jurisdicional’. E prossegue: ‘No tocante à natureza jurídica, a posição dominante parece ser aquela que atribui à reclamação natureza de ação propriamente dita, a despeito de outras vozes autorizadas da doutrina identificarem natureza diversa para o instituto, como já referido, seja como remédio processual, incidente processual ou recurso. Tal entendimento justifica-se pelo fato de, por meio da reclamação, ser possível a provocação da jurisdição e a formulação de pedido de tutela jurisdicional, além de conter em seu bojo uma lide a ser solvida, decorrente do conflito entre aqueles que persistem na invasão de competência ou no desrespeito das decisões do Tribunal e, por outro lado, aqueles que pretendem ver preservada a competência e a eficácia das decisões exaradas pela Corte’.

Cláudia Oliveira Pachú 2 integra a corrente que confere natureza jurídica de ação à reclamação constitucional. Segundo a autora ‘se trata de uma ação, visando assegurar a competência do tribunal ou a autoridade de suas decisões. Não é recurso, em virtude das dessemelhanças entre esta e aquele. Os recursos se caracterizam por um pedido de reexame de uma decisão, enquanto, nesta, tal não ocorre’.

Não destoa desse entendimento Leonardo L. Morato, 3 para quem: ‘É a reclamação uma ação de conhecimento, com o escopo de alcançar uma decisão de mérito, que julgue a lide existente entre o reclamante, o qual alega ter sofrido uma lesão a direito seu, e a autoridade reclamada, à qual se imputa a prática de desacato ou de usurpação. E essa decisão de mérito que vier a ser alcançada revestir-se-á da autoridade da coisa julgada, sendo rescindível, apenas, por ação rescisória’. Mais adiante prossegue: ‘Assim, igualmente ao mandado de segurança, a reclamação é ação com sede na Constituição, de caráter mandamental, com procedimento expedito – dependente de prova pré-constituída da usurpação ou do desacato, tanto quanto possível de ser apresentada –, com vistas a tutelar direito fundamental’.

Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, 4 acompanhando os entendimentos anteriores, pontua que: ‘Sujeita-se a reclamação a um juízo de admissibilidade, no qual são aferidos os pressupostos processuais (como, por exemplo, a capacidade postulatória de quem a propõe, como visto no exame da jurisprudência, ou a aptidão da inicial respectiva) e as condições da ação (e.g., o interesse de agir, a legitimidade da parte, consoante também ficou demonstrado na análise jurisprudencial)’. Ultrapassada essa aferição, o tribunal examina o mérito da reclamação; tanto é assim que a decisão que nela profere ‘(…) produz coisa julgada material, portanto só desconstituível por rescisória (…). A reclamação, portanto, tutela direitos. Tem-se, pois, induvidosamente, que é uma ação’. Parece que, realmente, a razão está com aqueles que identificam na reclamação a natureza de ação constitucional de conhecimento, cuja finalidade é preservar a competência do STF, garantir a autoridade de suas decisões e assegurar a obediência, pela Administração Pública e pelos membros do Poder Judiciário, das orientações contidas nas súmulas vinculantes, sendo legitimado para o seu ajuizamento o Procurador-Geral da República ou qualquer pessoa que demonstre interesse processual.”

Alves, Renato de Oliveira, A reclamação constitucional no STF. Revista de Direito Constitucional e Internacional. vol. 80. p. 67. São Paulo: Ed. RT, 2012.

“Antigamente a reclamação chegou a ser vista e justificada como medida administrativo-disciplinar e correcional. Hoje em dia, a atual concepção da reclamação é diferente. É preciso distinguir a reclamação constitucional das outras reclamações, representações ou medidas de correição. 5

O objetivo da reclamação constitucional sempre se voltou, desde o seu surgimento, à afirmação da autoridade dos julgados do STF e do STJ, e agora da súmula vinculante; e não à defesa do interesse da parte afetada pela decisão judicial. A reclamação, como um instrumento voltado a preservar as decisões dos Tribunais de Superposição e dos Tribunais estaduais e federais, exerce relevante papel na atual tendência de superar a morosidade da prestação jurisdicional, de superar o problema causado pelo excesso de processos, de lidar com julgamentos de massa e de fortalecer a preservação dos papeis atribuídos ao STF e ao STJ. 6

Segundo Marcelo Navarro Ribeiro Dantas, ‘é a reclamação, fundamentalmente, uma ação de conhecimento, pois a espécie de tutela que se busca nela é cognitiva, isto é, uma sentença (rectius, um acórdão, já que se trata de ação da competência originária de Tribunais)’. 7 Endossando este posicionamento, Leonardo Carneiro da Cunha afirma que ‘a reclamação constitucional consiste, a bem da verdade, numa ação, ajuizada originariamente no Tribunal Superior, com vistas a obter a preservação de sua competência ou a garantir a autoridade de seus julgados. A reclamação contém, inclusive, os elementos da ação, a saber: partes, causa de pedir e pedido. Realmente, há o reclamante e o reclamado, contendo a formulação de um pedido e a demonstração de uma causa de pedir, consistente na invasão de competência ou na desobediência à decisão da Corte’. 8

A questão sobre a natureza jurídica da reclamação constitucional está longe de ser pacificada. 9 No entanto, o posicionamento dominante na doutrina é aquele que atribui à reclamação a natureza jurídica de ação.” 10

Veiga, Daniel Brajal. O caráter pedagógico da reclamação constitucional e a valorização do precedente. Revista de Processo. vol. 220. p. 49. São Paulo: Ed. RT, jun. 2013.

“Ainda existem dúvidas quanto à natureza jurídica da reclamação, bem como a ausência de posições mais claras sobre seus contornos subjetivos. Alguns ministros do STF, por exemplo, tendem a aplicar algumas características dos processos objetivos nos julgamentos de algumas reclamações constitucionais, sob o fundamento de que a referida ação seria um instituto voltado à proteção da ordem constitucional. Como podemos observar da manifestação do Min. Gilmar Mendes na Rcl 4.987/PE :

‘A tendência hodierna, portanto, é de que a reclamação assuma cada vez mais o papel de ação constitucional voltada à proteção da ordem constitucional como um todo. Os vários óbices à aceitação da reclamação em sede de controle concentrado já foram superados, estando agora o STF em condições de ampliar o uso desse importante e singular instrumento da jurisdição constitucional brasileira. Nessa perspectiva, parece bastante lógica a possibilidade de que, em sede de reclamação, o Tribunal analise a constitucionalidade de leis cujo teor é idêntico, ou mesmo semelhante, a outras leis que já foram objeto do controle concentrado de constitucionalidade perante o STF. Como explicado, não se está a falar, nessa hipótese, de aplicação da teoria da “transcendência dos motivos determinantes” da decisão tomada no controle abstrato de constitucionalidade. Trata-se, isso sim, de um poder ínsito à própria competência do Tribunal de fiscalizar incidentalmente a constitucionalidade das leis e dos atos normativos’. 11 Em outras oportunidades, os ministros consideram a possibilidade de se atribuir uma causa de pedir aberta nas reclamações, o que determina a possibilidade se suprir as fundamentações deficientes dos reclamantes, aduzindo novas, a fim de alterar o objeto da reclamação constitucional (Nesse sentido, ver as decisões monocráticas nas Rcl 7048/PI , Joaquim Barbosa, DJe 01.04.2009. Em sentido contrário: Rcl 6.207/AM , Cármen Lúcia, DJe 28.02.2009.). Conforme iterativa jurisprudência do STF, tal característica é típica dos processos objetivos. 12

Todavia, entendemos que a questão foi decidida, por conta dos debates que ocorreram no bojo no AgRg na MC na Rcl 3.177/MG . No caso, foi proposta reclamação que fora indeferida liminarmente pelo relator. Contra esta decisão foi interposto agravo regimental que, já posto em mesa para julgamento, foi requerida sua desistência, bem como da reclamação. O relator do agravo, Min. Carlos Velloso, homologou o pedido de desistência. Em seguida, o Min. Sepúlveda Pertence afirmou que, no caso de alguma desistência de reclamação cujo julgamento fosse de grande relevância, que tenha desrespeitado decisão do STF, sempre restará como legitimado o Procurador-Geral da República. No caso em questão, quem propusera a reclamação foi o autor da ADIn cuja liminar fora deferida a seu favor e quem não concordou com a desistência da reclamação foi a parte requerida. O Min. Joaquim Barbosa, de forma coerente com seus posicionamentos anteriores, afirmou que, para as hipóteses mais clássicas da reclamação, não se pode alargar ao ponto de desvirtuar seus efeitos processuais; todavia, em outras questões, em que estiverem em causa direitos fundamentais, a reclamação seria uma espécie de writ ou um recurso per saltum capaz de resguardar o respeito à Constituição. Nesse sentido, o interesse da desistência como ato potestativo da parte, está relacionado ao direito envolvido na questão. No caso da reclamação, ainda que se possa considerá-la como ação, os interesses de sua propositura são aqueles relacionados à defesa objetiva da Constituição, ainda que tais interesses decorram, inicialmente, de índole subjetiva, o que se configura como um direito público irrenunciável. A impossibilidade de desistência, 13 portanto, estaria intimamente relacionada com a afirmação do efeito vinculante das decisões em controle concentrado. O impedimento da desistência visaria assegurar que não houvesse interposições desnecessárias e irresponsáveis, protegendo os hipossuficientes. No entanto, o ministro ressalta que tais considerações seriam apenas impostas nos casos em que a reclamação fosse proposta contra decisão dotada de efeito vinculante, não se estendendo às demais.

A questão da propositura subsidiaria do Procurador-Geral da República seria bastante complexa, pois, ao contrário das Ações Civis Públicas, o Procurador-Geral da República não é intimado para prosseguir numa reclamação em que tenha havido desistência, bem como caberia sempre se identificar quando houvesse conluio ou fraude na desistência.

Em sentido oposto, o Min. Marco Aurélio afirma, categoricamente, que a reclamação é processo subjetivo, sendo perfeitamente cabível sua desistência. De forma coerente, afirma que, caso o entendimento do Min. Joaquim Barbosa prevalecesse, deveria ser estendido para todos os casos de reclamação, não somente àquelas decisões dotadas de efeito vinculante. O Min. Ayres Britto, na mesma linha do pensamento anterior, considera que a reclamação não seria como as ações do controle concentrado, voltadas para a guarda da Constituição, mas da própria força institucional do STF, pois visaria proteger suas decisões e seu cumprimento, não, necessariamente, os valores normativos da Constituição, em função de sua índole, preponderantemente, subjetiva. Este foi o entendimento vencedor no caso, sendo homologada a desistência. 14

Nesse sentido, ainda que algumas considerações centrais dos processos objetivos (interesse, o não julgamento de matérias fáticas, processo sem partes etc.) sofram alguma mitigação no Brasil, tais características não podem ser transportadas, sob pena de desvirtuar sua função principal, para a reclamação constitucional, que ainda se mantém como uma ação que deve ser proposta com fundamento em um desrespeito à decisão do STF, ou seja, sua função precípua não seria a de controlar a constitucionalidade das leis, mas sim de se comportar como mecanismo de garantia institucional que tende a resguardar a superioridade normativa dos precedentes do STF, em decorrência do efeito vinculante, em face de uma violação a um interesse subjetivo.” 15

Magalhães, Breno Baía. Considerações acerca da natureza jurídica da reclamação constitucional. Revista de Processo. vol. 210. p. 399. São Paulo: Ed. RT, ago. 2012.

Hipóteses de cabimento

“A primeira hipótese de cabimento da reclamação constitucional diz respeito à preservação da competência do STF ou do STJ.

Os arts. 102 e 105 da CF/1988 dispõem sobre o rol das matérias de competência do STF e STJ, respectivamente. O STF tem por função a guarda da Constituição; o STJ o direito federal. Estas funções são exercidas pelos recursos extraordinário e especial e ações de controle concentrado de constitucionalidade (ação direta de inconstitucionalidade, ação declaratória de constitucionalidade, ação direta de inconstitucionalidade por omissão e arguição de descumprimento de preceito fundamental).

A usurpação de competência ocorre quando um processo judicial é instaurado perante órgão diverso a quem foi conferida competência para julgar o conflito.

Como exemplo de usurpação de competência, podemos citar as seguintes situações: 16 (a) quando o Tribunal de origem (federal ou estadual) deixa de remeter à Corte Superior agravo contra decisão denegatória de recurso especial; (b) quando o presidente do Tribunal recorrido, após a admissão do recurso especial ou do recurso extraordinário, aprecia cautelar e concede-lhes efeito suspensivo – não ocorreria usurpação se a medida de urgência é concedida antes da admissão dos recursos na origem; (c) quando a ação popular é proposta como sucedâneo ou mecanismo substitutivo de ação declaratória de inconstitucionalidade por omissão, na medida em que a declaração de inconstitucionalidade seja não apenas analisada incidenter tantum, mas seja objeto do próprio pedido formulado pelo autor; (d) quando o Estado propõe ação civil pública em face de órgão ambiental da União, configurando conflito federativo, uma vez que eventual acolhimento da demanda traria repercussão direta sobre projeto de grande vulto da União etc.

É necessário esclarecer, no entanto, que não há usurpação da competência do STF quando outros órgãos judiciais fazem o controle de constitucionalidade de forma difusa e incidental; quando se nega seguimento a recurso especial ou recurso extraordinário em juízo de admissibilidade feito pelos Tribunais estaduais ou federais.

Por fim, a reclamação constitucional por usurpação de competência pode ser utilizada quando o ato ou a conduta ilegítima são praticados sem que exista processo judicial, ou seja, por autoridade administrativa. Por exemplo, em casos de natureza criminal, em que autoridades que detêm prerrogativa de foro são investigadas em inquéritos policiais, que deveriam tramitar junto às Cortes Superiores. (...) Garantia da autoridade do julgado – A reclamação constitucional, sob a hipótese de não observância da autoridade do julgado do STF ou do STJ, depende: (a) de existir conflito entre o ato usurpador e a decisão do STF ou STJ; (b) do ato usurpador atingir a quem figurar no feito de origem, (c) de a reclamação não ser usada como substituto do recurso cabível, e (d) de a decisão não ter passado em julgado, sob pena de se utilizar a reclamação constitucional como ação rescisória – o que é vedado.

A reclamação, nesta hipótese, é uma garantia constitucional assegurada aos interessados, beneficiários de decisões proferidas pelas Cortes Superiores, assegurando sua eficácia, além de ser uma garantia ao próprio STF ou STJ, no sentido de que a autoridade de suas decisões seja respeitada.

Trata-se de um dos pontos mais relevantes acerca deste instituto, porquanto a reclamação constitucional é utilizada como um mecanismo de fiscalização do cumprimento das decisões do STF e do STJ. 17 (...) Não observância de súmula vinculante – A terceira e última hipótese de cabimento da reclamação constitucional é a relativa a não aplicação ou má aplicação de súmula vinculante. 18 Esta hipótese de cabimento da reclamação, 19 que adveio com a ‘Reforma do Judiciário’ 20 (EC 45/2004), está disciplinada no § 3.º do art. 103-A da CF/1988. 21

Com a promulgação deste dispositivo, a matéria foi regulamentada pela Lei 11.417/2006, 22 que previu em seu art. 7.º e parágrafos 23 a possibilidade de utilização da reclamação constitucional contra ato de autoridade judicial ou administrativa que não observar as súmulas vinculantes.

A Lei 11.417/2006 alterou o art. 64-B da Lei 9.784/1999 24 (que ‘regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal’), que passou a consignar a obrigação das autoridades administrativas em adequar suas condutas, em casos análogos que venham a ocorrer, àquilo que tiver sido decidido pelo STF.

A reclamação constitucional pode ser movida em face de autoridade administrativa independentemente da existência de processo judicial – o que vem a caracterizar o exercício do direito de ação de forma absolutamente autônoma e independente.

Neste sentido, a Lei 11.417/2006, em seu art. 7.º, caput, previu expressamente que a reclamação constitucional é cabível independentemente da possibilidade de utilização de recursos e meios …

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17 de Maio de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1341523961/8-reclamacao-constitucional-direito-constitucional