O Direito e o Extrajudicial: Direito Civil II - Vol. 7 - Ed. 2021

O Direito e o Extrajudicial: Direito Civil II - Vol. 7 - Ed. 2021

Capítulo 4. Lei N. 14.118/2021 – Programa Casa Verde e Amarela

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Caroline Feliz Sarraf Ferri

1. Notas introdutórias e a fundamentalidade do direito à moradia

A Medida Provisória n. 996/20, convertida na Lei n. 14.118/21, revisita, no ordenamento jurídico brasileiro, a fundamentalidade do direito à moradia ao inaugurar e regrar o novo programa habitacional brasileiro, denominado Casa Verde e Amarela.

A proposta do presente capítulo consiste em dissertar sobre os aspectos mais significativos do novel programa habitacional, sob a ótica que reconhece as suas facetas múltiplas e emerge do contexto da lei fundamental, percorre o caminho de cada dispositivo e deságua em seus aspectos registrais.

Topicamente, abordar-se-á, em preliminar, a historicidade e contemporaneidade da política habitacional do Estado Brasileiro, com destaque para o desenvolvimento de medidas em prol da mulher chefe de família e para os diplomas mais relevantes. Passar-se-á aos cânones interpretativos e paradigmas da Lei n. 14.118/21 e, em seguida, à sua natureza jurídica e estruturação.

Adiante serão indicados os dispositivos em destaque e o regulamento respectivo, com abertura de ponto específico à abordagem dos artigos 13, 14 e 15 e seus problemas atinentes à vênia conjugal e à denominada transmutação da propriedade.

Ao final, serão brevemente comentados os reflexos registrais da norma, com prestígio ao plano de aplicabilidade prática.

Alhures, o direito fundamental à moradia 1 foi erigido no texto constitucional com a Emenda n. 26, de 14 de fevereiro 2.000, especificamente como direito social fundamental do cidadão, passando o artigo 6º a vigorar com a seguinte redação: “São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” 2 .

No plano conceitual, os direitos fundamentais abarcam teorias distintas para a definição e conteúdo: direitos humanos, direitos naturais, direitos públicos subjetivos, liberdades públicas, direitos morais e direitos fundamentais propriamente ditos.

Segundo Alexy 3 , “mais conveniente que basear o conceito de norma de direito fundamental em critérios substanciais e/ou estruturais é vinculá-lo a um critério formal, relativo à forma de sua positivação”. Ou seja, para Alexy, direitos fundamentais são aqueles juridicamente constituídos como tal pela Constituição e as suas normas garantidoras.

Lado outro, Peces Barba 4 justifica a sua preferência pela terminologia “direitos fundamentais” em contraposição a “direitos humanos” considerando que a primeira expressão é mais precisa e menos ambígua que a segunda; que pode compreender tanto os pressupostos éticos quanto os conteúdos jurídicos, trazendo o significado da relevância moral de uma ideia que compreende a dignidade humana e os seus objetivos de autonomia moral e, ainda, a relevância jurídica que converte os direitos de uma norma material básica do ordenamento no necessário instrumento para que o indivíduo desenvolva na sociedade todas as suas potencialidades, expressando, pois, os direitos fundamentais tanto uma moralidade básica quanto uma juridicidade básica.

Inconteste, ademais, que os direitos humanos e os direitos fundamentais consagrada e historicamente são limitações ao arbítrio estatal no seu plano negativo e no plano positivo compreendem o reconhecimento às satisfações concretas, sendo imperativos que asseguram aos homens e mulheres a efetivação de comandos de direito natural, liberal e social consoante as escolas e caminhos da evolução do direito e da civilidade. Prima facie, atuam em campos distintos: os direitos humanos na órbita internacional e os direitos fundamentais no âmbito interno dos Estados.

De acordo com Ramos, as terminologias mais utilizadas direitos humanos e direitos fundamentais possuem como diferenciações:

direitos humanos: matriz internacional, sem maior força vinculante; direitos fundamentais: matriz constitucional, com força vinculante gerada pelo acesso ao Poder Judiciário. A distinção, porém, está ultrapassada por dois fatores: – maior penetração dos direitos humanos no plano nacional, com a incorporação doméstica dos tratados, inclusive, no caso brasileiro, com a possibilidade de serem equivalentes à emenda constitucional (art. 5º, § 3º). – força vinculante dos direitos humanos, graças ao reconhecimento da jurisdição de órgãos com (sic) a Corte Interamericana de Direitos Humanos 5 .

No entanto, acrescenta que, na atualidade:

Muitos já utilizam uma união entre as duas expressões vistas acima “direitos humanos” e “direitos fundamentais”, criando-se uma nova terminologia: “direitos humanos fundamentais” ou ainda “direitos fundamentais do homem”. Essa “união de termos” mostra que a diferenciação entre “direitos humanos”, representando os direitos reconhecidos pelo Direito Internacional, e os “direitos fundamentais”, representando os direitos positivados nas Constituições e leis internas, perde a importância, ainda mais na ocorrência de um processo de aproximação e mútua relação entre o Direito Internacional e o Direito Interno na temática dos direitos humanos 6 .

Em outro aspecto, criticamente à alta carga de indefinição e inconsistência desses direitos, reclama-se a teorização de zonas de essencialidade, consoante Villey, “é delicioso ver-se prometer o infinito: mas, depois disso, surpreenda-se se a promessa não for cumprida!” 7 .

A redução a um conjunto de mínimo existencial (calcado também no princípio da reserva do possível 8 ), no constitucionalismo vigente, é direcionada a partir do reconhecimento do atributo da dignidade da pessoa humana.

Segundo Ana Paula de Barcellos:

As pessoas devem ter condições dignas de existência, aí se incluindo a liberdade de desenvolverem-se como indivíduos, a possibilidade de participarem das deliberações coletivas, bem como condições materiais que as livre da indignidade, aspecto que mais diretamente interessa a este estudo; não apenas porque isso é desejável, mas porque a Constituição, centro do sistema jurídico, norma fundamental e superior, assim determina. Ao juridicizar, através de princípios, valores fundamentais e ações políticas que entende decorrerem de forma direta e imediata de tais valores, a Constituição coloca a serviço o instrumental jurídico do direito constitucional, retirando-os do debate meramente político 9 .

Dentro do corpo essencial há bivalência de dimensões: negativas e positivas. Exemplo primeiro do plano negativo é a liberdade. Por outro lado, encontram-se no campo de ações positivas fáticas as prestações materiais contidas nos direitos fundamentais sociais positivados, como visto, no artigo da Constituição Federal. Portanto, estando incurso o direito à moradia no viés mais caro do que deve ser oferecido, desenvolvido e fomentado pelo Estado brasileiro.

Uma inflexão que se faz previamente é a necessária e justa conjugação do direito à moradia com o princípio da dignidade, levando a concluir que não é qualquer ação a suficiente para cumprir o comando constitucional, mas sim a ação qualificada que visa garantir a habitalidade digna e adequada.

Para Ramos:

O direito à moradia consiste no direito de viver com segurança, paz e dignidade em determinado lugar, no qual o indivíduo e sua família possam se instalar, de modo adequado e com custo razoável, com (i) privacidade, (ii) espaço, (iii) segurança, (iv) iluminação, (v) ventilação, (vi) acesso à infraestrutura básica (água, saneamento etc.) e localização 10 . Em síntese, é o direito a ter um local adequado, com privacidade e dotado do conforto mínimo para o indivíduo e seu grupo familiar 11 .

Bem asseveram Spink, Martins, Silva e Silva:

São outros os caminhos que levam a introduzir que não basta garantir um teto, mas que a moradia tenha condições de habitabilidade – condições estas que extrapolam a construção propriamente dita e ampliam a adequação para um contexto mais amplo [...] 12 .

Nessa esteira, conforme Rosa:

[...] a habitação é um elemento básico, é um mínimo social, que habilita os indivíduos e os grupos sociais a fazerem outras escolhas ou desenvolver suas capacidades. Dessa forma, a habitação passa a ser um direito básico de cidadania. Como direito, a moradia é um bem que favorece o acesso a outros bens, como saúde, educação, trabalho, transporte, cultura e lazer. Deve estar integrada à cidade e aos serviços públicos 13 .

Sob o prisma de concretização por via de política pública qualificada e do paradoxo da densidade do direito, conclui Pereira que o direito à moradia possui caráter não programático e acrescenta:

Isso, porque, as normas programáticas podem requerer uma integração legislativa para gerar seus efeitos, ou seja, são normas de baixa densidade normativa. Como visto, os direitos sociais prestacionais devem ser interpretados através da máxima aplicabilidade de suas normas e não reduzidos a simples promessas postergadas para um futuro incerto 14 .

É, portanto, reconhecida e cogente a atuação efetiva, concreta e cuidadosa do Estado de modo a assegurar o direito à moradia, seja através dos comandos legislativos, de políticas públicas e da justa ponderação no caso de conflitos, a exemplo da solução de litígios que envolvam o direito à propriedade.

Sendo assim, é nesse contexto que a Lei n. 14.118/21 15 deve ser aplicada, interpretada e assim será abordada nas páginas seguintes.

2. A concretização do direto à moradia por política habitacional do Estado brasileiro

Dentre outros recursos e estratégias, a efetivação do direito à moradia passa pela eficiente política habitacional do Estado, seja através de incentivos aos setores produtivos, seja através de subsídios diretos aos destinatários, seja, ainda, por arranjo de concessão de crédito público e privado.

A política habitacional positivada no Brasil referente ao Sistema Financeiro de Habitação (SFH) é prévia à Constituição de 1988 e se efetiva 16 contemporaneamente à fundação do Banco Nacional da Habitação (BNH) com o advento da Lei n. 4.380, de 21 de agosto de 1964.

A criação do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), em 1966, foi reforço substancial para financiamento direto e indireto das habitações.

Em 1986, o BNH foi extinto, sendo a gestão do Sistema Financeiro de Habitação e a sua incorporação absorvidas pela Caixa Econômica Federal, contudo, é integrado, também, por todo o sistema bancário privado 17 .

Vale destacar que, consoante o caput do artigo da Lei n. 4.380/64, o SFH se destina “[...] a facilitar e promover a construção e a aquisição da casa própria ou moradia, especialmente pelas classes de menor renda da população [...]” 18 , em específico o segmento denominado de Sistema Financeiro da Habitação de Interesse Social.

Consoante o artigo 4º da Lei, são priorizados na concessão de créditos e aplicação dos recursos, dentre outros, a construção de conjuntos habitacionais em substituição às favelas e outras aglomerações em condições “subumanas” de habitação. Ou seja, os aspectos atinentes à dignidade e à habitabilidade da moradia são fundamentos do diploma.

Em sequência e em sua contínua atualização, à Lei n. 4.380/64 seguiram diplomas, os quais incorporaram, revogaram ou derrogaram artigos, permanecendo vigente naquilo que não fora alterado expressa ou tacitamente, a exemplo dos cânone hermenêutico de aplicação da norma disposto no artigo 60, in verbis:

Art. 60. A aplicação da presente lei, pelo seu sentido social, far-se-á de modo a que sejam simplificados todos os processo[s] e métodos pertinentes às respectivas transações, objetivando principalmente:

I – o maior rendimento dos serviços e a segurança e rapidez na tramitação dos processos e papéis;

II – economia de tempo e de emolumentos devidos aos Cartórios;

III – simplificação das escrituras e dos critérios para efeito do Registro de Imóveis.

Ilustrações do processo de simplificação documental são os dispositivos atinentes ao caráter de escritura pública ao instrumento particular (Art. 61, § 5º da Lei n. 4.380/64), a dispensa de reconhecimento de firma (Art. 221, II da Lei n. 6.015/73 – na redação original constava no artigo 222 19 ) e a redução de emolumentos em cinquenta por cento na primeira aquisição imobiliária com financiamento do sistema (Art. 290 da Lei n. 6.015/73).

O SFH permanece regrado pela sua lei originária, contudo foi permeado por normas esparsas, especialmente no que tange à adaptação aos novos agentes de crédito e à flexibilização para os beneficiários participarem do programa 20 .

Em 2005, com o advento da Lei n. 11.124/05, foi criado o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS 21 com Fundo próprio para gestão e centralização de recursos orçamentários às ações vinculadas aos programas de habitação de interesse social listadas no artigo 11 do diploma, a saber:

Art. 11. (...)

I – aquisição, construção, conclusão, melhoria, reforma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais em áreas urbanas e rurais;

II – produção de lotes urbanizados para fins habitacionais;

III – urbanização, produção de equipamentos comunitários, regularização fundiária e urbanística de áreas caracterizadas de interesse social;

IV – implantação de saneamento básico, infra-estrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas habitacionais de interesse social;

V – aquisição de materiais para construção, ampliação e reforma de moradias;

VI – recuperação ou produção de imóveis em áreas encortiçadas ou deterioradas, centrais ou periféricas, para fins habitacionais de interesse social;

VII – outros programas e intervenções na forma aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.

§ 1º Será admitida a aquisição de terrenos vinculada à implantação de projetos habitacionais. (...) 22

Na Lei em comento, o Capítulo IV trata especificamente dos benefícios e subsídios financeiros do SNHIS, estes podendo ser representados, conforme o artigo 23 da norma, por valores suportados pelo Fundo destinados a complementar a capacidade de renda dos beneficiários, por equalização de operações de crédito e isenção ou redução dos impostos incidentes sobre o empreendimento, mediante prévia autorização legal.

Na mesma Lei e dispositivo são citadas as diretrizes para aplicação e concessão dos benefícios, os quais permanecem vigentes:

Art. 23. (...)

(...)

§ 1º Para concessão dos benefícios de que trata este artigo serão observadas as seguintes diretrizes:

I – identificação dos beneficiários dos programas realizados no âmbito do SNHIS no cadastro nacional de que trata o inciso VII do art. 14 desta Lei, de modo a controlar a concessão dos benefícios;

II – …

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9 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1353727899/capitulo-4-lei-n-14118-2021-programa-casa-verde-e-amarela-o-direito-e-o-extrajudicial-direito-civil-ii-vol-7-ed-2021