Direito Processual Tributário: Processo Judicial Tributário

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2.5 Ação de consignação de pagamento

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2.5 Ação de consignação de pagamento

DOUTRINA

Introdução ao tema

“Ação de consignação em pagamento é a expressão mais usada para designar o disciplinado pelos arts. 890 a 900 do CPC (Lei 5.869, de 11.01.1973), sendo empregados também os vocábulos consignatória, ação de consignatória e consignação judicial; trata-se de um procedimento especial. O Código de Processo Civil de 1939 regulava a matéria nos arts. 314 a 318.

Consignação é palavra que procede de cum + signare = consignare, relembrando o costume primitivo de exibir o dinheiro em um saco fechado e lacrado, como bem recorda M. I. Carvalho de Mendonça na Doutrina e Prática das Obrigações, n. 295.

A consignação, como o depósito judicial da dívida, equivale ao pagamento, quando efetivado nas hipóteses previstas na lei. Por conseguinte, daí procede a designação ‘pagamento por consignação’. A sua justificativa resulta do simples fato de levar-se em conta que o devedor não está obrigado a suportar a mora do credor, depositando judicialmente o objeto da dívida.

A ação de consignação em pagamento é aquela em que o devedor, nos casos legais e na forma prevista em lei, promove a citação da parte credora para receber ou mandar receber o pagamento ou a coisa devida em lugar, dia e hora designados, sob pena de ser feito o depósito judicial, extinguindo a obrigação (art. 890 do CPC).

Como define Sérgio Fadel (Código de Processo Civil comentado, vol. 5. p. 7), trata-se de ‘ação destinada a obter a extinção ou a liberação da obrigação, e o devedor pagando a dívida ou consignando-a, caso o credor se recuse a recebê-la, procura afastar a sua mora imputando-a a este último’.

‘É a que compete ao devedor contra credores incertos, ou credor certo, mas recusante da dívida, fazendo-os citar por vierem ou mandarem receber, em lugar, dia e hora prefixados, o pagamento ou a coisa, sob pena de ser feito o respectivo depósito, com extinção da obrigação’, como esclarece Roberto Barcelos de Magalhães (Dicionário jurídico e repertório processual, Rio de Janeiro: Didática e Científica, s.d., 3 v., vol. 1., p. 144).

Destarte, consignação é o depósito em pagamento; o depósito judicial da dívida, efetivada pelo devedor, nos casos em que o credor é duvidoso, ou incapaz de receber, ou ainda quando se recusa a aceitá-la ou afirmar a correspondente quitação.

Escreve a propósito Carvalho Santos, no Código de Processo Civil interpretado (2. ed., Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1940, 10 v., vol. 4., p. 293):

‘A consignação, ou seja, o depósito judicial do objeto da dívida, feito nos casos legais, vale como pagamento. Daí a sua denominação pagamento por consignação. O que se justifica perfeitamente, por isso que o devedor não deve ser obrigado a acarretar com as consequências da mora do credor.

A consignação judicial ou depósito judicial, como se vê, é um pagamento forçado, que liberta, de modo indireto, o devedor de sua obrigação, não podendo, por isso mesmo, deixar de ser considerada como um instituto, que, na substância e efeitos, deve ser objeto do Código Civil, constituindo matéria processual apenas a forma pela qual se efetua a consignação. (...)

Pode-se também dar a seguinte definição deste remédio processual: a consignação em pagamento é o procedimento especial de jurisdição contenciosa permitindo o exercício do direito substancial do devedor, para livrar-se de obrigação legal ou contratual por meio de pagamento por consignação. Tal instituto está disciplinado no Código de Processo Civil em diversos de seus artigos e também em outros estatutos.

A ação de consignação em pagamento visa essencialmente a substituição do pagamento. Jair Sirs (RF 82/680) caracteriza a consignatória de pagamento como ‘ação executiva invertida’, pois o devedor compele o credor a receber a dívida, libertando-se da obrigação a que aquele procura mantê-lo vinculado. (...)

O Código de Processo Civil também disciplina o caso da consignação com disputa entre vários pretendentes ao depósito, regulando-o no art. 898. Este disciplinamento da matéria complementa as normas do art. 895, quando vários postulantes e pretendentes disputam o recebimento. É a dúvida suscitada quanto a quem seja o credor; não ignora-se a sua existência.

O autor e consignante-demandante deverá então requerer a citação de todos os pretendentes, que deverão comprovar a legitimidade de suas pretensões. Não comparecendo nenhum deles, o juiz declarará extinta a obrigação do devedor, convertendo, na mesma sentença, o depósito em arrecadação de bens de ausentes. Comparecendo apenas um pretendente, o juiz decidirá de plano, fundamentado nas provas existentes e apresentadas. Afinal, comparecendo mais de um, ou todos, o juiz declarará extinta a obrigação do devedor, desde que efetuado o depósito, excluindo-o do processo, que continuará a correr apenas entre os pretendentes citados que tiverem atendido à citação. Nesta última hipótese referida, o processo deverá obedecer ao procedimento ordinário. Não havendo provas, o juiz proferirá a sentença antecipadamente (CPC, arts. 330 e 331); havendo-as, proferirá o despacho saneador, decidirá a respeito delas e marcará a audiência de instrução e julgamento, proferindo então a sentença (...).

A consignação em pagamento também é aplicável no direito tributário. Anteriormente essa possibilidade era discutida. Contudo, o CTN Lei 5.172, de 25.10.1966 – permite a consignação judicial, elencando os casos viáveis.

Elucida a propósito Aliomar Baleeiro (Direito tributário brasileiro, 4. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1975, p. 490-491): ‘O pagamento mediante consignação funda-se no pressuposto de que, se o credor tem o direito de cobrar, o devedor também tem o direito subjetivo e interesse econômico e moral de pagá-lo, já pelas repercussões da mora em seu patrimônio e em seu crédito, já pelos incômodos que lhe poderão advir do inadimplemento da obrigação. O Código Civil 1 também regula nos arts. 972 a 984, mas a admissibilidade dessa medida no direito privado é estabelecida em casos nem sempre coincidentes com os do Código Tributário Nacional. A consignação judicial consiste no depósito do objeto da obrigação por parte do devedor perante o juiz, que aprecia a procedência do pedido, ouvindo o credor e, se a reconhece, dá por sentença a quitação que este último recusa’.

Do mesmo modo que no direito privado, no direito público, especialmente no tributário, o credor pode negar-se a receber o crédito, seja por recusa pura e simples, seja por querer subordinar tal recebimento à quitação de outro tributo ou qualquer outra penalidade.

O art. 151 do CTN Permite a suspensão da exigibilidade do crédito tributário em diversos casos, como pela moratória, pelo depósito do seu montante integral, por reclamações e recursos, nos termos das leis reguladoras do processo administrativo, e pela concessão de medida liminar em mandado de segurança.

Por sua vez, o art. 164 do CTN especifica o tratamento da consignação judicial da seguinte maneira:

‘Art. 164. A importância do crédito tributário pode ser consignada judicialmente pelo sujeito passivo, nos casos:

I – recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória;

II de subordinação do recebimento do cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal;

III – de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.

§ 1.º A consignação só pode versar sobre o crédito que o consignante se propõe a pagar.

§ 2.º Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis’.

Os incs. I e II do art. 164 são suficientemente claros. o inc. III alude ao caso de mais de uma pessoa de direito público exigir tributo fundamentado em idêntico fato gerador. O problema é então resolvido pelo art. 164, III, do CTN, sobre o qual esclarece Aliomar Baleeiro (Direito tributário brasileiro, cit., p. 491): ‘A ação de ser proposta com citação de todas as pessoas de direito público que disputam o imposto, o que pode provocar problemas de competência, como já aconteceu quando contribuintes do IVC, que transferiam mercadorias para outro Estado, eram tributados por este e pelo Estado onde ocorrera a produção. O STF julgou-se incompetente para processar a ação, porque o caso não configurava a ação de um Estado contra outro, do art. 114, I, d, da CF/1967, ou art. 101, I, e, da CF/1946 (...)’.

É também possível a consignação com legitimidade de terceiro, como ainda esclarece Aliomar Baleeiro.

Quando a sentença é julgada procedente, a importância consignada corresponde a um pagamento regular. À maneira inversa, sendo julgada improcedente a consignação, integral ou parcialmente, o crédito deverá ser pago com juros de mora.

A respeito do assunto. V. também: Fábio Fanucchi, Curso de direito tributário brasileiro, 3. ed., São Paulo: Resenha Tributária, 1975, vol. 1, p. 335-336 e P. R. Tavares Paes, Ação de consignação em pagamento (direito tributário), Enciclopédia Saraiva do Direito, São Paulo: Saraiva, 1977, vol. 2., p. 299-301.”

FERREIRA, Pinto. Ação de consignação em pagamento com a mini‑reforma do Códigode Processo Civil de 1976. RePro 98/197, abr. 2000.

Art. 164, III, do CTN Competência

“A efetivação do direito de consignar judicialmente crédito tributário disputado por mais de um Município passa, inicialmente, pela análise e definição da competência para o processamento e o julgamento da respectiva ação consignatória. Nessa seara, importa observar que a estruturação e o concretizar da jurisdição se dá precisamente em função das regras do instituto da competência, em sentido genérico.

Como assevera Enrico Liebman, competência é o poder que tem o órgão do Poder Judiciário de fazer atuar a função jurisdicional em um caso concreto, vale dizer, é a quantidade de jurisdição atribuída a cada órgão jurisdicional. Para esse autor, competência é a medida da jurisdição.

A partir da ideia de Liebman, afirma Luiz Marinoni que as parcelas da jurisdição são as atividades jurisdicionais atribuídas aos órgãos judiciários, denominando-se de competência.

É dizer, através da competência se atribui função jurisdicional a um ou mais órgãos do Poder Judiciário, o que possibilita àquele ou àqueles órgãos o exercício desse poder.

Voltando os olhos para o tema deste estudo, cabe-nos afirmar que a análise da competência da autoridade judiciária, no que tange à ação consignatória em matéria tributária, nos casos em que mais de uma entidade pública se afirme credora do mesmo crédito tributário ( CTN, art. 164, III), envolve diversas questões, atribuindo-lhe relativa complexidade.

Sobre o tema, grande polêmica doutrinária. Alguns autores entendem que, em havendo duas ou mais autoridades que se afirmem titulares do crédito tributário em discussão, estabelece-se um conflito entre os entes públicos, denominando-o, equivocadamente, de conflito de competência, a ser dirimido pelo STJ, ou, ainda, pelo STF.

Assim é o posicionamento de Hugo de Brito Machado Segundo, para quem na hipótese de a exigência ser formulada por mais de um Estado, a ação deverá ser proposta em face da Justiça Estadual em cuja jurisdição estiver o contribuinte, cabendo ao STJ, se for o caso, dirimir conflito de competência suscitado entre esse Juízo e o Juízo estadual de outro Estado envolvido na questão.

De outra senda, se manifesta Lobo Torres, que entende que o grande problema neste conflito entre entes públicos é fixar o juízo competente para apreciar a questão, porquanto a dupla exigência tributária imposta ao particular não configura litígio da competência originária do STF.

Já Cleide Previtalli entende que, em se tratando de hipótese regrada pelo CTN, art. 164, III, estando o devedor sujeito à exigência tributária por parte de mais de uma pessoa jurídica de direito público, fundada num fato gerador, a ação deverá ser proposta contra as pessoas jurídicas envolvidas, resolvendo-se o foro pela aplicação das normas de competência em razão da matéria, na forma regulada no CPC, art. 111, ou seja, com prevalência da Justiça competente em razão da matéria e hierarquia.

Em sentido semelhante, anota Claudio Carneiro, ao afirmar que a regra de competência atribuída ao CTN, art. 164, III é determinada pelo CPC, art. 111, podendo surgir controvérsia a respeito de o contribuinte poder ajuizar ação consignatória com litisconsórcio passivo, sendo aplicável, para essa hipótese, o CF, art. 109, I – ou seja, deve o contribuinte ajuizar ação na justiça federal, se o caso.

No entanto, em nosso entendimento, a questão está sendo tratada de maneira equivocada por essa parcela da doutrina especializada, data maxima venia.

Em nosso sentir, a análise da questão demanda, em primeiro lugar, distinguir conflito de competência tributária (configurado pela exigência de duas ou mais entidades públicas do mesmo crédito tributário) de conflito de competência jurisdicional (que se configura pela negação ou afirmação de competência de dois ou mais juízos para processar e julgar a mesma causa). Enquanto o primeiro se consubstancia, verdadeiramente, em um conflito de interesses entre as partes credoras, o segundo, de sua vez, constitui um conflito entre juízos (conflito de competência propriamente dito), que pode ser negativo ou positi…

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19 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1355221245/25-acao-de-consignacao-de-pagamento-2-acoes-de-iniciativa-do-contribuinte-direito-processual-tributario-processo-judicial-tributario