Direito Constitucional Brasileiro - Vol. 2 - Ed. 2022

Direito Constitucional Brasileiro - Vol. 2 - Ed. 2022

4. Federalismo Brasileiro: Reflexões em Torno da Dinâmica Entre Autonomia e Centralização

Entre no Jusbrasil para imprimir o conteúdo do Jusbrasil

Acesse: https://www.jusbrasil.com.br/cadastro

Marco Aurélio Marrafon

1.Introdução*

Tema sempre presente na agenda política pátria, o federalismo surge na Constituição de 1988 como um princípio estruturante da ordem jurídico-institucional do Estado brasileiro (preâmbulo e art. 1.º da CF/1988) e como cláusula pétrea (art. 60, § 4.º, I, da CF/1988).

Desse modo, a República brasileira se organiza na forma de uma Federação, 1 cujos entes (União, Estados-membros, Distrito Federal e Municípios) formam, no sistema constitucional vigente, uma união indissolúvel, isto é, sem direito de secessão (art. 1.º da CF/1988).

Contudo, para além de sua enunciação, a força normativa desse princípio depende de uma série de fatores, que vão desde a forma política do Estado e seu papel, passando pelo conjunto de regras constitucionais que o concretizam e também pela construção jurisprudencial de seu conteúdo.

Deve ser considerada, também, a dimensão propriamente sociológica que faz com que o arranjo político da Nação se desenvolva de modo a diminuir as desigualdades regionais (art. 3º, III, da CF/1988) e a preservar a diversidade cultural, econômica e social no interior do país, sem admitir a desintegração da estrutura institucional estabelecida.

Daí por que é preciso, antes, compreender os fundamentos do federalismo, não apenas como teoria, mas também como um processo dinâmico em que a estrutura estatal vai ganhando novos arranjos à medida que as condições sociais, políticas e econômicas exijam.

Nessa perspectiva, o presente estudo busca debater os fundamentos da teoria federativa, seus pilares estruturais para, na sequência, estudar a dinâmica do federalismo brasileiro, com especial foco nas mudanças promovidas pela Constituição de 1988 e as transformações ocorridas nos seus 25 anos de vigência.

Para tanto, um breve resgate das discussões na origem do Estado nacional será importante para que seja mais bem compreendido o processo federativo no país, bem com os resquícios históricos que ainda dificultam a implantação do federalismo cooperativo.

Na etapa seguinte serão apresentadas algumas notícias sobre os movimentos pendulares no desenvolvimento das estruturas federativas durante o século XX e analisadas as características do arranjo organizacional de 1988, seu sistema de distribuição de competências e de receitas tributárias.

A partir desse pano de fundo, serão comparadas as principais leituras do significado e das consequências da Carta de 1988 e das reformas posteriores. A primeira, representada pela obra de Abrucio, em defesa da tese de que a nova organização constitucional é essencialmente descentralizadora, o que levou às dificuldades de implementação de políticas nacionais e favoreceu a ruptura das reformas realizadas nos anos 1990.

Em sentido diverso, a segunda interpretação, aqui retratada pela obra de Arretche, postula que a Constituição de 1988 já trouxe os elementos centralizadores que pavimentaram as reformas a partir de 1994, já que a União concentrou autoridade e competências legislativas para dominar o planejamento das políticas públicas.

Por fim, com base nessas análises, serão levantadas algumas reflexões sobre o federalismo brasileiro hoje e seus desafios.

2.Traços essenciais do federalismo

A configuração essencial do Estado federativo se funda na existência de múltiplas esferas de governo, integradas a um Governo Central (União) e regidas por uma Constituição Nacional, formando, assim, um novo Estado soberano e independente.

Para que isso seja possível, a Constituição deve prever regras de relacionamento entre essas esferas de poder – de modo a fixar competências de cada ente, distribuindo de modo equilibrado encargos e receitas com vistas a aliviar tensões internas, dotando-o de autonomia, autogoverno e auto-organização.

O federalismo permite, assim, a união e, ao mesmo tempo, a convivência entre comunidades de diferentes concepções existenciais e culturais, em países populosos e de grande extensão territorial, sem recair em centralismo autoritário.

A teoria federalista impulsiona também importantes avanços democráticos, já que, para além da divisão clássica dos poderes horizontais – Legislativo, Executivo e Judiciário –, promove um corte vertical, fortalecendo a separação dos poderes nos diferentes âmbitos de competência federativa (daí sua íntima ligação com o constitucionalismo), instituindo o sistema de freios e contrapesos entre os entes federativos e, entre estes e a população, que se vê mais próxima das instâncias decisórias e com maiores possibilidades de controle do poder político. 2 Fomenta-se, dessa maneira, um aumento de participação política. 3

Contudo, a maior autonomia democrática não pode significar risco para a unidade. Desse modo, outro elemento fundamental para a garantia e manutenção do Estado Federal é a previsão de técnicas específicas de intervenção federal, 4 que na Constituição de 1988 estão dispostas nos arts. 34 a 36.

Por sua vez, duas instituições típicas do sistema federativo merecem destaque: (i) a presença de uma Corte Constitucional ou Tribunal da Federação e (ii) o Parlamento bicameral no âmbito nacional, sendo que, no caso brasileiro, o Senado representa de modo igualitário os Estados da Federação, em contraposição à Câmara dos Deputados, cuja composição está vinculada ao contingente populacional de cada Estado. 5 Ambas as instituições – Tribunal Constitucional e Parlamento bicameral – são elementos importantes para assegurar o equilíbrio federativo, especialmente quando se trata de controlar a atividade do Executivo na promoção de políticas públicas e as tendências de predomínio dos anseios majoritários nas deliberações parlamentares. 6

Nesse contexto, fica claro que, se de um lado, são possíveis categorizações gerais dos sistemas federativos, de outro, a adequada análise de um modelo federativo concreto demanda atenta verificação de seus principais aspectos funcionais, os quais, na opinião de Schultze, são: (i) a distribuição espacial do poder – com proteção das minorias, que não precisam recorrer à independência territorial para preservar suas particularidades ante o poder central; e (ii) a integração, promotora de inclusão vertical, envolvendo questões de índole econômica, política e militar, que podem indicar processos de maior centralização (força centrípeta) ou atomização (tendências centrífugas). 7

A presença de forças contrárias revela que não é possível conceber o princípio federativo apenas a partir de uma estrutura estática – mera forma do Estado –, e sim como um processo dinâmico em que movimentos pendulares rearranjam seu modo de organização ao longo dos processos históricos. 8

Mesmo no modelo americano – origem do federalismo moderno – verifica-se que a evolução jurisprudencial fomentou mudanças no sentido normativo da Constituição de 1787, o que causou importantes reflexos nas relações entre os entes federativos, mostrando que as vicissitudes históricas e as necessidades sociais desempenham importante papel prático no equilíbrio nacional.

Assim, se o modelo federalista pensado por Madison, Jay e Hamilton se mostrava adequado ao momento marcadamente liberal do constitucionalismo americano, com o New Deal e as reinterpretações levadas a cabo pela Suprema Corte, os vetores federativos passaram a indicar o caminho da centralização. 9

Com efeito, ainda que inicialmente o entendimento dominante fosse que a Constituição americana teria adotado o pacto federativo do tipo dual, no qual os Estados-membros apenas abriram mão de uma parte de sua soberania a favor da União, preservando seu domínio soberano sobre as competências não atribuídas constitucionalmente ao Governo Central (paradigma dualista de cossoberania, baseado no princípio da subsidiariedade), 10 Schwartz demonstra que esse quadro mudou drasticamente com a necessidade de intervenção estatal positiva no período de recuperação após a Grande Depressão, especialmente com o advento da Lei de Recuperação Industrial, que regulou diversos setores da economia, controlando, inclusive, a jornada de trabalho, o comércio e a produção locais. 11

Na leitura de Schwartz, essa guinada revelou o declínio do federalismo dual, que progressivamente cedeu lugar à centralização e ao aumento da autoridade do governo federal, especialmente em matérias relacionadas à regulamentação do comércio, ao poder de tributação e às políticas de concessão de subvenções. 12

De acordo com o autor, essas mudanças teriam promovido um novo arranjo, do tipo cooperativo, no federalismo americano. Essa transformação é emblemática no caso da concessão de subvenções federais aos Estados por parte do Governo Federal, uma vez que a cada concessão, seguia-se a exigência de cumprimento de diversas condições, com cada vez maior regulação central. 13

Já no julgamento do caso Liga Nacional da Cidade versus Usery, em 1976, houve nova oscilação do pêndulo federativo, desta vez retornando à perspectiva estadualista. 14 Todavia, essa oscilação não chegou a reviver o federalismo duplo em sua forma tradicional, 15 ainda que, como cediço, os Estados Unidos mantenham considerável parcela de soberania nas mãos dos Estados. 16

Esses movimentos – em grande parte impulsionados por mudanças de interpretação da Constituição pela Suprema Corte americana 17 – deixam claro que, em sentido material, o federalismo possui um caráter mutante e histórico, independentemente das estruturas formais linguisticamente formatadas no texto constitucional.

A partir do exemplo retratado nessa curta descrição da evolução federativa americana, tem-se que uma análise crítica do federalismo brasileiro demanda o reconhecimento das …

Uma experiência inovadora de pesquisa jurídica em doutrina, a um clique e em um só lugar.

No Jusbrasil Doutrina você acessa o acervo da Revista dos Tribunais e busca rapidamente o conteúdo que precisa, dentro de cada obra.

  • 3 acessos grátis às seções de obras.
  • Busca por conteúdo dentro das obras.
Ilustração de computador e livro
jusbrasil.com.br
13 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1440744500/4-federalismo-brasileiro-reflexoes-em-torno-da-dinamica-entre-autonomia-e-centralizacao-capitulo-i-organizacao-politica