Direito Constitucional Brasileiro - Vol. 2 - Ed. 2022

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21. (Hiper)Presidencialismo Brasileiro: Esse Outro Esquecido

21. (Hiper)Presidencialismo Brasileiro: Esse Outro Esquecido

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José Arthur Castillo de Macedo

1.Introdução

Busca-se no presente texto problematizar o tema do presidencialismo brasileiro. A premissa básica adotada é a de que a escolha de tal ou qual desenho institucional não é óbvia e que ela tem impactos enormes na nossa vivência diária, contribuindo ou dificultando a proteção dos direitos fundamentais e a ampliação da nossa democracia. Essas escolhas dependem de pressupostos de filosofia política que estão a elas subjacentes. É necessário desvelar esses pressupostos para que se possa compreender qual desenho institucional é o mais adequado para fazer face aos problemas que se pretende enfrentar.

O texto que se apresenta não é um típico discurso da manualística do direito constitucional contemporâneo. O ensino do direito – e do direito constitucional não poderia ser diferente – é, hoje, centrado no uso de manuais. Tais obras são importantes pelo seu caráter didático, sem embargo, elas devem ser complementadas com outros textos para o aprofundamento de algumas questões que busquem abalar as nossas certezas. Com o intuito de esclarecer a relação contingente que existe entre arranjos institucionais e a democracia, é imprescindível ir além das questões – fundamentais – tratadas pelos manuais. Ora, uma dimensão importante do trabalho acadêmico é a de desvelar que algumas questões são problemáticas, apesar de não serem tratadas como tais, por isso é importante ir além da literatura que constitui a nossa visão sobre o tema para revisitá-lo a partir de novos parâmetros.

O texto trabalha, portanto, em duas dimensões. A primeira, de ordem epistemológica, busca (re) pensar – ou constituir um novo – discurso sobre o presidencialismo brasileiro no âmbito do direito constitucional. O discurso é fundamental, pois ele ajuda a (re) construir o objeto e a ver de forma mais sofisticada aquilo que não tem sido problematizado. A segunda dimensão, de ordem teórica, enfrenta os enunciados e as análises que resultam da investigação de determinado objeto, no caso, o presidencialismo brasileiro. Sob esse viés, a reflexão recairá não sobre “qual” é objeto de estudo, e sim “o que” tem sido dito sobre esse objeto.

O presente trabalho está dividido em duas partes.

A primeira parte corresponde ao texto original da primeira edição. A segunda parte que a sucede apresenta algumas atualizações ao texto original a partir dos acontecimentos dos últimos anos.

Portanto, nesta primeira parte, o texto está dividido em seis seções. Após a introdução, afirmo que há no direito constitucional brasileiro certo “fetiche institucional”, que resulta em um esquecimento, ou, pelo menos, em um menor interesse em algumas instituições da nossa democracia constitucional. 2 O sistema de governo é um desses “outros esquecidos”.

Na terceira seção será demonstrado o discurso dominante no direito constitucional brasileiro contemporâneo e sobre o que ele deixou de refletir. Em seguida, expõe-se a reflexão neoinstitucionalista da ciência política brasileira, para a qual as instituições esquecidas pelo direito constitucional são, na verdade, um dos grandes temas da agenda de pesquisa, senão o seu principal tema. Depois, na quinta parte, é enunciada a perspectiva de democracia deliberativa defendida por Carlos Santiago Nino e Roberto Gargarella e sua crítica ao hiperpresidencialismo (brasileiro inclusive) a qual procura superar as deficiências inerentes ao discurso constitucional, bem como às dificuldades levantadas pela ciência política. No último item são tecidas breves considerações a título de síntese e se busca apontar alguns temas para futuras investigações.

2.Conceitos e construção de uma democracia

O constitucionalista argentino Carlos Santiago Nino afirma que “democracia” é um conceito normativo e por isso a sua aplicação depende do conteúdo valorativo que se dá a ele. 3 Por outro lado – porém no mesmo sentido –, o cientista político italiano Giovani Sartori declara que falar em democracia é ao mesmo tempo tratar do que ela é, e do que ela deve ser. 4 As opiniões de ambos os autores, que possuem visões bem distintas da política, convergem para um ponto: qualquer descrição da democracia pressupõe subjacente a si um ideal do que ela deve ser. Afirmar isso pode parecer trivial, mas não é.

Ao analisar determinado sistema político, juristas, cientistas políticos, filósofos, entre outros profissionais, utilizam-se de seu instrumental analítico para avaliar tal sistema. Todavia, a maioria desses analistas não explicita em seus estudos o que entende por democracia, o que dá a impressão de que todos – inclusive o leitor – atribuem o mesmo significado para o termo democracia. Como se sabe isso não é, nem de longe, verdade.

Os países que costumamos chamar de democráticos têm pouco ou nada em comum. A diversidade cultural, social, econômica e institucional é imensa. Do ponto de vista institucional temos: de monarquias a repúblicas; de sistemas parlamentaristas e semiparlamentaristas a sistemas presidencialistas; de Estados unitários a Estados federados; além das inúmeras formas de sistemas eleitorais e partidários etc. 5 Diante dessas possibilidades é indispensável não essencializar o termo democracia. 6 Em muitos países há uma falsa associação de certas instituições à noção de democracia, como se a opção por um Estado democrático de direito implicasse necessariamente na adoção de tal ou qual arranjo institucional. As instituições “em si” não necessariamente tornam um país mais ou menos democrático – é a complexa combinação de diversas instituições, institutos e pessoas, com vistas a determinados fins, que tornam o país mais democrático.

Além disso, o arranjo institucional das democracias constitucionais contemporâneas está, em sua grande maioria, positivado no texto das constituições dos diversos países. As regras e os princípios que regem a organização do poder e da democracia nessas sociedades é objeto de acirradas disputas (políticas), 7 de modo que há verdadeira disputa (luta) pelo sentido a ser dado às normas constitucionais. Contudo, a dificuldade reside no fato de que, em uma democracia constitucional na qual se pressupõe que os cidadãos são livres e iguais, e que buscam exercer o autogoverno coletivo, não há um árbitro para regular o “jogo” pela disputa dos sentidos da Constituição. Todos os cidadãos são, ao mesmo tempo, jogadores e fiscais da execução das regras do jogo. 8

É muito comum, especialmente nos países subdesenvolvidos, uma idealização e até certo fetiche institucional, sobretudo por parte dos meios de comunicação, os quais difundem uma visão simplificadora da democracia, ao afirmar que o “sucesso” de determinadas democracias seriam as instituições x ou y e não a complexa interação que existe entre elas e todo o contexto sociocultural. Muitas vezes são feitas verdadeiras receitas milagrosas para as supostas patologias do nosso sistema político. Entretanto, o que não se explicita é o que se entende por democracia, isto é, qual é o ideal subjacente que dá significado a esse termo. Esse ideal é utilizado como parâmetro para estabelecer quais as melhores combinações institucionais.

Não obstante, os arranjos institucionais, assim como os arranjos musicais, podem ser interpretados de forma diversa por diferentes orquestras, as quais podem executá-los de forma a agradar mais ou menos o “ouvinte” 9 . Portanto, deve-se perguntar: o que se entende por democracia? E: quais são os objetivos que determinado desenho institucional visa a promover? Por não responder explicitamente a essas questões, muitos autores procuram receitar um “remédio” equivocado para algo que pode nem sequer ser uma “doença” do sistema institucional. Existem desenhos institucionais mais funcionais que outros para promover determinados fins. Por isso, uma primeira questão indispensável e, como se verá, pouco refletida no discurso constitucional pós-1988 é: qual democracia? Qual combinação institucional é melhor para construí-la?

Antes de entrar nessas questões será retomado o discurso do direito constitucional e da ciência política sobre o presidencialismo brasileiro.

3.Discurso jurídico-constitucional

Apesar de hoje parecer óbvio o fato de que a Constituição deve ser cumprida, de que se trata de norma jurídica que vincula os Poderes Públicos e até os particulares, há menos de 25 anos a realidade era completamente distinta. 10 A Constituição brasileira ganha e ganhou efetividade por meio de uma luta diuturna para que ela fosse respeitada. Esse embate ocorreu, sobretudo, em dois planos.

De um lado, do ponto de vista político, foi necessário afirmar a normatividade da Constituição contra aqueles que lhe negavam eficácia e efetividade. Há(via) aqueles que, favoráveis à ditadura militar, tentavam diminuir o prestígio da Lei Fundamental, ora afirmando discursos que lhe reduziam a eficácia dos seus dispositivos, ora fazendo críticas à quantidade excessiva de direitos (fundamentais) nela positivados. 11 Contra eles, um grupo de constitucionalistas afirmou que a Constituição possui, para além da dimensão política, uma dimensão jurídica inegável, e como norma jurídica deve ser cumprida de forma cogente, sob pena do pior dos vícios: a inconstitucionalidade. 12

De outro lado, do ponto de vista teórico, fez-se imprescindível a reelaboração da maneira de se ensinar e trabalhar com o direito constitucional no Brasil. A busca da efetividade da Constituição se tornou verdadeiro compromisso político. Porém, para dotá-la de efetividade e, em razão da formação de alguns de seus autores, a teoria constitucional brasileira se aproximou de formulações que já estavam sendo elaboradas em outros países da Europa e nos Estados Unidos. Em sua redação, a Constituição de 1988 inovou em uma série de matérias, fez algumas mudanças institucionais relevantes, bem como assegurou importância muito maior aos direitos fundamentais. 13 Para ficar com um exemplo: o direito de acesso à justiça e a garantia da inafastabilidade das lesões ou ameaças de lesões a direitos da apreciação do Poder Judiciário (art. 5.º, XXXV, da CF) permitiram uma verdadeira explosão de litigiosidade, pois qualquer ameaça de lesão a direito pode ser levada ao Poder Judiciário. 14

Diante de dificuldades que surgem da própria redação da Constituição e da luta pela sua …

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1440744518/21-hiper-presidencialismo-brasileiro-esse-outro-esquecido-capitulo-ii-poder-executivo-direito-constitucional-brasileiro-vol-2-ed-2022