Direito Constitucional Brasileiro - Vol. 3 - Ed. 2022

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5. Orçamento Público Brasileiro, Democracia e Accountability

5. Orçamento Público Brasileiro, Democracia e Accountability

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Rodrigo Luís Kanayama

1.Introdução

Para os brasileiros nascidos depois da promulgação da Constituição da Republica de 1988, parece existir uma ligação natural dos temas constitucionais com a democracia. Enfim, o Brasil é um Estado Democrático de Direito. Para os demais, não é tão evidente a relação, em razão dos regimes autocráticos que se sucederam na história brasileira.

Proferir as palavras “orçamento público democrático” segue essa lógica. Embora aguardando aprimoramento, de fato o orçamento público pode ser considerado democrático na contemporaneidade. É elaborado pelos poderes e órgãos definidos na Constituição, apresentado por um dos poderes, apreciado por outro, controlado por um órgão e um poder, e permite – com certas reservas – a participação popular direta. Além disso, segue normas constitucionais bem delimitadas e, em caso de desrespeito a elas, sofre controle pontual.

O funcionamento do orçamento público no ordenamento constitucional atual é adequado, considerando-se a escassez democrática do século passado. Nada obstante, devido à importância que o tema vem tendo nos últimos anos – com a constatação da imprescindibilidade de uma peça orçamentária bem elaborada, para fins de consecução dos objetivos da República –, necessário que as arestas sejam aparadas. Assim, assuntos como participação popular e accountability vêm à tona e requerem enfrentamento profundo.

É óbvio que o debate não é tão singelo a ponto de se compreender como orçamento público democrático a simples participação popular. É, de fato, necessária. Contudo, não é a única importante característica sob a Constituição atual. Lícito afirmar que a participação popular direta é apenas um dos pressupostos que compõem esse orçamento.

Estudar-se-ão os pressupostos para a existência de um orçamento público democrático. Demonstrar-se-á que a democracia direta, a participação popular, é indispensável. Todavia, controle, transparência, responsividade, accountability o são também. A democracia do orçamento não existe apenas por controle estatal, interno ou externo, mas devido ao controle social. E é tudo isso que o torna democrático.

2.Orçamento público democrático

Um Estado pode ser formalmente democrático; e pode não o ser materialmente. Na Constituição de um Estado, a palavra democracia pode estar presente, mas, concretamente, a democracia pode não existir. Nesses Estados pode haver um orçamento público, porém, igualmente, não será democrático.

No texto da Emenda 1/1969, a democracia formal era prevista em matéria orçamentária – o projeto de orçamento dependia de aprovação do Congresso Nacional (art. 66), o controle externo era promovido pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas (art. 70). Materialmente, contudo, não havia democracia. Não havia acompanhamento e controle da atuação do Estado. Não havia controle social. 1

O orçamento público democrático, portanto, não é óbvio. A existência do orçamento público não o pressupõe democrático. Pressupõe, sim, a vigência de um Estado de Direito – pois despesas só se farão se autorizadas por lei (aprovadas pelo parlamento). Não obstante, a democracia é o elemento que caracteriza o Estado brasileiro contemporâneo. O orçamento público não se resume à mera aprovação legislativa – ou mero consentimento legislativo –, mas reputa-se, também, democrático, já que engloba vários instrumentos e pressupostos.

Não obstante, a democracia não existe apenas porque há instrumentos de participação por meio de representantes ou, diretamente, pelo povo. Realmente, a participação, intra ou extrainstitucional, é importante e pertence à ideia de democracia. Mas exige-se mais. Efetividade do controle; responsividade; distribuição adequada de recursos na alocação orçamentária.

3.A Constituição de 1988 e o orçamento público

3.1O planejamento

A Constituição da Republica comprometeu-se com o planejamento. De início, não com a imperatividade do planejamento – entendido, aqui, como a centralização de decisões e a vinculação da atividade privada –, mas planejamento no sentido de ordenar a atuação estatal. 2 Embora a atividade de planejamento no Estado brasileiro seja bastante concentrada no orçamento público, 3 essa situação é compreensível, haja vista a necessidade de recursos para efetivar os objetivos do Estado – o desenvolvimento, por exemplo, previsto no art. 3.º da Constituição.

Aliás, mesmo nos Estados Unidos da América, onde a discussão do assunto alcançou a maturidade, vem-se vislumbrando o que se denominou de “superorçamento”, 4 concentrando-se os planos numa peça coerente com as disponibilidades financeiras. Essa proposição denota a relevância que o orçamento tem para com o planejamento.

O tempo é fundamental. Planejar não se confunde com alterações pontuais e de curto prazo, conjunturais. Refere-se a previsões e pretensões de longos prazos. O Estado atua, hoje, com vista ao futuro – atuando conforme as perspectivas, boas ou ruins. Por isso, racionalizar a aplicação de recursos escassos deve ser a ideia central. O orçamento público não tem como finalidade apenas a fixação das despesas e previsão das receitas, mas serve à gestão racional de recursos. Se a atuação estatal, portanto, depende da existência e da boa utilização dos recursos, cuja escassez é caractere próprio, não é demérito relacionar todo o planejamento do Estado, em todos os setores, ao orçamento público.

Os ensinamentos anteriores à Constituição da Republica vigente, relacionados ao orçamento público, não podem ser ignorados. Conceitos, classificações, processo legislativo, controle, foram construídos, Constituição após Constituição. O orçamento foi, enfim, aprimorado.

3.2O sistema orçamentário constitucional

Por orçamento público compreende-se o plano, consubstanciado em lei, que expressa as despesas e receitas, em determinado lapso de tempo. A Constituição de 1988, dentro do gênero orçamento público enumerou três leis orçamentárias: o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Lei Orçamentária Anual. Cada uma dessas espécies carrega características próprias e tem papel definido no contexto das finanças públicas brasileiras. 5

No Brasil, o orçamento público, em sua construção normativa original de 1988, era essencialmente autorizativo, não impositivo, não impondo ao administrador público a sua execução. Dizer que o orçamento é autorizativo – ou, então, lei no sentido formal – equivale a afirmar que o administrador público pode deixar de executar a dotação orçamentária – despesa pública – sem motivar sua decisão. Tem ele discricionariedade para escolher, desde que atenda aos mandamentos constitucionais. 6

No decorrer dos anos, mudanças substanciais no equilíbrio dos poderes nas decisões alocativas orçamentárias foram se acumulando. A partir da Emenda Constitucional 86/2015 houve transferência de …

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4 de Julho de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1440747036/5-orcamento-publico-brasileiro-democracia-e-accountability-parte-i-tributacao-e-orcamento-direito-constitucional-brasileiro-vol-3-ed-2022