Direito Constitucional Brasileiro: Constituições Econômica e Social

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7. Sistema de ordenação das finanças

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7 Sistema de ordenação das finanças

Luciane Moessa de Souza

Sumário: 1. Introdução: regulação econômico‑financeira e a articulação com as demais políticas públicas – 2. Ordenação das finanças públicas: 2.1 Elaboração e execução orçamentária: 2.1.1 Princípios orçamentários; 2.1.2 Leis orçamentárias; 2.1.3 A realidade da execução orçamentária e as possibilidades do controle jurisdicional; 2.2 A função de “banco” dos Tesouros Nacional, Estaduais e Municipais – 3. Política monetária (emissão de moeda) e política cambial – 4. Regulação do Sistema Financeiro: o controle do crédito, o mercado de capitais, de seguros e previdência complementar: 4.1 Autorização e normas para funcionamento, controle de alterações societárias e de gestão; 4.2 Normatização e fiscalização: a regulação prudencial, a inclusão financeira, a proteção do consumidor e do investidor e o combate à lavagem de dinheiro; 4.3 Garantia de liquidez, garantia a depósitos, intervenção e liquidação de instituições financeiras; 4.4 Os custos do crédito e a polêmica da regulação das taxas de juros; 4.5 Desafios para a articulação da regulação financeira a outras políticas públicas: inclusão e educação financeira, redução das desigualdades sociais e regionais e sustentabilidade socioambiental – 5. A questão da autonomia do Banco Central – 6. O poder regulamentar no âmbito do Sistema Financeiro – 7. Conclusões – 8. Referências bibliográficas.

1. Introdução: Regulação econômico-financeira e a articulação com as demais políticas públicas

Para tratar do sistema de ordenação das finanças, públicas e privadas, cujas primeiras linhas são traçadas pelo nosso texto constitucional, é preciso, em primeiro lugar, situar tal sistema num contexto maior de objetivos atribuídos ao Estado brasileiro. Temos ali a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, a promoção do bem de todos e, dizendo respeito de forma mais direta à ordenação econômico‑financeira, a redução das desigualdades sociais e regionais, a erradicação da pobreza e a garantia do desenvolvimento nacional.

No que pertine ao “desenvolvimento”, defendo a leitura deste dispositivo (art. 3.º da Constituição vigente) numa dimensão mais ampla que a de mero desenvolvimento econômico, sentido ao qual é comum ver este termo reduzido. O Nobel de Economia Amartya Sen, na obra “Desenvolvimento como liberdade”, já demonstrou de maneira bastante elucidativa como o aspecto econômico é apenas um dos aspectos do desenvolvimento de um país, relacionando‑se a vários outros (político, social, ambiental), o que levou inclusive a Organização das Nações Unidas a formular o conceito de “desenvolvimento humano”, além do já consagrado conceito de “desenvolvimento sustentável”.

Cada uma das políticas públicas de nosso Estado deve, de acordo com esta concepção, ser elaborada e implementada de forma harmônica, criando sinergias de modo que, por exemplo, a regulação econômica favoreça ao mesmo tempo o desenvolvimento social e a proteção de bens ambientais.

Por esta razão, a par de comentar os dispositivos constitucionais que tratam das finanças públicas e descrever os principais instrumentos previstos em nosso ordenamento para o desempenho de funções regulatórias na seara financeira, 1 buscarei apontar para algumas necessidades de articulação entre a regulação financeira e outras políticas públicas igualmente previstas no âmbito constitucional, além de abordar alguns temas sensíveis neste âmbito, como a questão da autonomia/independência do Banco Central e o tema do poder regulamentar na esfera do Sistema Financeiro.

2. Ordenação das finanças públicas

O art. 163 de nossa Carta Magna dispõe que lei complementar criará normas gerais de direito financeiro (a serem observadas, portanto, por todas as esferas federativas, no âmbito da administração direta e indireta), aí incluídos os seguintes assuntos:

a) finanças públicas, ou seja, regras para a contabilidade pública, inventários, concessão ou contratação de empréstimos, emissão e resgate de títulos da dívida pública, concessão de garantias pelas entidades públicas;

b) fiscalização financeira da Administração Pública direta e indireta;

c) normas para a realização de operações de câmbio (conversão de moeda) por entes públicos;

d) compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das voltadas ao desenvolvimento regional.

Temos hoje diversas leis tratando dos temas em questão, com destaque para a Lei 4.320/1964 (recepcionada com status de lei complementar), a LC 101/2000 ( Lei de Responsabilidade Fiscal), cobrindo os itens a e b acima. Com relação à matéria cambial, tem‑se a Lei 4.131/1962, o Dec. 23.258/1933 e uma série de normas regulamentares tratando do assunto. Já o último item, a rigor, ainda não foi objeto de adequada regulamentação, já que as diversas instituições (os bancos públicos de fomento) são tratadas em normas específicas.

No que diz respeito ao item “finanças públicas”, a par de remeter à legislação complementar, o constituinte traz, contudo, diversos princípios e diretrizes seja quanto ao conteúdo, seja quanto ao processo de elaboração da legislação orçamentária. É o que passo a descrever.2.1 Elaboração e execução

2.1.1 Princípios orçamentários

Nossa Constituição consagra diversos princípios que regem a elaboração orçamentária. O primeiro é o princípio da universalidade, de acordo com o qual todas as receitas e despesas de entes públicos devem estar incluídas no orçamento. É o que decorre da regra prevista no art. 167, I: é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual.

O segundo é o princípio da exclusividade, do qual decorre que somente matéria orçamentária, isto é, referente às receitas e despesas públicas deve constar do orçamento. É o que dispõe a regra do art. 165, § 8.º.

O terceiro é o princípio da legalidade, significando que a matéria orçamentária deve ser disciplinada por lei, pois é indispensável a participação do Poder Legislativo na elaboração do orçamento. É o que se conclui do art. 165 e do art. 167, V da CF. Ressalte‑se que é vedada a edição de medida provisória em matéria orçamentária, conforme art. 62, § 1.º, I, d, ressalvada a abertura de crédito extraordinário “para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública” (art. 167, § 3.º). Na prática, a interpretação de situações fáticas que caracterizariam “comoção interna ou calamidade pública” tem se dado de forma bastante “elástica”, bastando‑se consultar o texto das medidas provisórias constantemente publicadas no Diário Oficial criando créditos extraordinários para inúmeros órgãos da Administração Pública federal.

Um quarto princípio é o da unidade, que implica que as diversas leis que compõem o sistema orçamentário devem guardar coerência entre si, regra que decorre do conteúdo estabelecido para cada uma delas pelo art. 165.

Ainda, consagra‑se o princípio da programação, do qual deflui que a atividade de elaboração do orçamento é também uma atividade de planejamento da atuação do Poder Público nos diversos setores de sua responsabilidade. Os orçamentos devem consignar os planos e programas em que serão empregadas as verbas públicas. Este princípio pode ser subentendido na regra do art. 165, § 4.º, que estatui que os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados de acordo com o plano plurianual. Da mesma forma, o art. 167, § 1.º, estabelece que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual ou lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade.

Um sexto princípio é o da anualidade orçamentária, significando que os orçamentos são elaborados para o período de um ano, que corresponde, portanto, a um exercício financeiro completo. É o que decorre do art. 165, § 5.º, e do art. 167, § 2.º, que dispõem que os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos 4 meses daquele exercício, caso em que serão reabertos nos limites de seus saldos e incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente.

Por fim, o texto constitucional prestigia o princípio do equilíbrio orçamentário, do qual decorre que, a princípio, as receitas e despesas públicas previstas no orçamento devem se equivaler. Atualmente, porém, este princípio não é mais interpretado de forma rígida, admitindo‑se, por exemplo, a previsão por leis específicas de créditos por antecipação de receitas futuras e outras modalidades de receitas para fazer frente a novos gastos que se façam necessários. O princípio é entendido hoje no sentido mais de que o orçamento deve equilibrar a economia do que no sentido contrário, de que esta deveria equilibrar o orçamento, dado o papel ativo que o Estado desempenha nas esferas econômica e social.

Este princípio é abrigado pelo art. 167, II, ao ser vedada a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, bem como a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; bem como pelo art. 167, V, ao vedar‑se a abertura de crédito suplementar ou especial sem a indicação dos recursos correspondentes.

2.1.2 Leis orçamentais

O sistema orçamentário da União compreende a elaboração de três leis distintas:

a) Plano Plurianual: estabelece as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública federal para despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada, de forma regionalizada.

b) Lei de Diretrizes Orçamentárias: prevê as metas e prioridades da Administração Pública federal, incluindo despesas de capital para o exercício seguinte, diretrizes para o orçamento anual, alterações na legislação tributária, políticas de fomento.

c) Lei Orçamentária Anual: corresponde à peça que prevê todas as receitas e despesas da União para o ano seguinte, bem como a demonstração do efeito de isenções, anistias, remissões, subsídios (financeiros/tributários); compreende três partes:

– Orçamento Fiscal, abrangendo as receitas e despesas da Administração Pública federal direta e indireta, seus órgãos e Fundos;

– Orçamento de Investimento das empresas de cujo capital social a União detenha maioria;

– Orçamento da Seguridade Social, que inclui as receitas (contribuições financiadoras) e despesas (aposentadorias, pensões, auxílio‑doença, auxílio‑acidente, salário‑família etc.) do nosso sistema de Seguridade Social.

A duração da lei do plano plurianual deverá ser estabelecida em lei complementar (art. 165, § 9.º). Enquanto ela não é editada, o Plano Plurianual tem sido elaborado para 4 anos. Quanto à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e ao Orçamento Anual, ambas são leis que devem ser elaboradas anualmente.

Todas as leis orçamentárias são de iniciativa reservada e vinculada do Presidente da República (art. 166, § 6.º).

Lei complementar é que estabelecerá os prazos para a apresentação dos projetos destas leis, bem como outras regras sobre a sua elaboração (art. 165, § 9.º). A mesma lei estabelecerá normas de gestão financeira e patrimonial da Administração Pública direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Esta lei pode ser a mesma prevista no art. 163.

Os projetos de leis orçamentárias serão apresentados diretamente à Comissão do Orçamento, a comissão mista permanente prevista no art. 166, § 1.º, que os examina e sobre eles emite parecer, além de receber propostas de emendas aos mesmos, as quais não poderão aumentar a despesa …

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12 de Agosto de 2022
Disponível em: https://thomsonreuters.jusbrasil.com.br/doutrina/secao/1450039338/7-sistema-de-ordenacao-das-financas-parte-ii-ordem-economica-e-financeira-direito-constitucional-brasileiro-constituicoes-economica-e-social